特約評(píng)論員徐立凡

　　有導(dǎo)有疏，有放有收，旨在解開(kāi)地方債上的死結(jié)，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)地方政府融資模式變革；同時(shí)也折射出通過(guò)對(duì)地方政府發(fā)債的授權(quán)和管理，調(diào)整央地關(guān)系的深意。

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》10月2日發(fā)布，這是國(guó)務(wù)院首次發(fā)文全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。此前的8月31日，新預(yù)算法已賦予地方政府有條件舉債權(quán)限，并規(guī)定將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，國(guó)務(wù)院新規(guī)從操作層面明確了地方政府的發(fā)債程序。制度框架搭建完成，意味著地方政府融資模式變革在即。

　　對(duì)地方政府發(fā)債進(jìn)行制度規(guī)范，現(xiàn)實(shí)原因是地方政府性債務(wù)已成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛在隱患。審計(jì)報(bào)告和財(cái)政部的測(cè)算顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接和間接償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬(wàn)億元，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但其間存在的主體混亂、利益輸送、暗箱操作等現(xiàn)象，使人對(duì)地方債的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以樂(lè)觀。

　　地方債新規(guī)體現(xiàn)了與新預(yù)算法的對(duì)接，同時(shí)對(duì)地方債怎么借、怎么用、怎么還做了更詳細(xì)的規(guī)范。在借債環(huán)節(jié)，意見(jiàn)要求，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借，同時(shí)明確對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，并納入全口徑預(yù)算管理；在用債環(huán)節(jié)，意見(jiàn)要求，地方政府舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出，對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金建立懲罰機(jī)制。在還債環(huán)節(jié)，意見(jiàn)規(guī)定，地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

　　在為地方政府舉債加設(shè)安全閘門(mén)的同時(shí)，新規(guī)也充分考慮了地方政府的合理融資需求，并通過(guò)分類(lèi)處置的方式，拓寬了地方政府的融資渠道。意見(jiàn)鼓勵(lì)承擔(dān)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的企業(yè)積極通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化方式融資；對(duì)融資平臺(tái)在建公益性項(xiàng)目，允許過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)通過(guò)銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。同時(shí)允許地方政府為保障性住房、公路、水利等項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，或者將一般債券資金用到這些領(lǐng)域，增加新的資金來(lái)源。

　　有導(dǎo)有疏，有放有收，旨在解開(kāi)地方債上的死結(jié)，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)地方政府融資模式變革；同時(shí)也折射出通過(guò)對(duì)地方政府發(fā)債的授權(quán)和管理，調(diào)整央地關(guān)系的深意。授權(quán)地方政府有條件發(fā)債，實(shí)際是授予地方更大的財(cái)務(wù)處置權(quán)；加以規(guī)范，則在于催化地方政府的責(zé)任主體意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)。

　　當(dāng)然，順利完成這場(chǎng)變革，還有待更多條件的成熟。

　　比如，由地方人大決定實(shí)際舉債規(guī)模并將其納入預(yù)算管理，地方人大能否真正擔(dān)當(dāng)起“閘門(mén)”作用，值得關(guān)注；再如，意見(jiàn)規(guī)定，以前屬于政府性債務(wù)的企事業(yè)單位債務(wù)不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，要遵循市場(chǎng)規(guī)則處理，目前上萬(wàn)家地方政府融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)都屬于此類(lèi)性質(zhì)，如何剝離其與地方政府的關(guān)系，使其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，有待更多細(xì)則；又如，對(duì)違規(guī)舉債如何及時(shí)監(jiān)督，明確不同任期地方政府的相關(guān)責(zé)任，也待實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

　　消除地方債風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化央地關(guān)系，非一日之功。只有把地方政府融資模式變革與更大范圍內(nèi)的整體性改革統(tǒng)一起來(lái)，同步進(jìn)行，地方債新規(guī)才能發(fā)揮出剛性作用，并成為理順央地關(guān)系的有益嘗試。相關(guān)報(bào)道見(jiàn)03版