原標(biāo)題：京津冀三地定位調(diào)整:北京再次強(qiáng)化政治中心地位

　　昨日，京津冀協(xié)同發(fā)展工作推動(dòng)會(huì)議召開，就貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出明確要求、作出安排部署。京津冀協(xié)同發(fā)展，將如何“協(xié)同”？如何“發(fā)展”？北京將為此做出哪些努力？三地定位有哪些重要調(diào)整？“環(huán)北京區(qū)域”將如何管理？

　　1 首都的功能到底是什么？

　　北京履行了過多職能，使得人口過于稠密、交通嚴(yán)重?fù)矶?/strong>

　　今年2月，習(xí)近平主席指出，疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)巨大的系統(tǒng)工程。6月，北京市長(zhǎng)王安順表示，有序疏解非首都功能，要統(tǒng)籌好疏解總目標(biāo)與分領(lǐng)域目標(biāo)……那么，“首都功能”究竟指的是什么？

　　中央民族大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)李曦輝在其一篇文章《說說首都功能》中提到，首都的原始功能主要有三層，即經(jīng)濟(jì)功能、軍事功能和交通功能，其他則是后來衍生出的功能。他認(rèn)為，作為人口超過兩千萬的特大型城市，北京享受著作為首都的榮耀，同時(shí)由于履行了過多的職能，使得人口過于稠密、交通嚴(yán)重?fù)矶?、環(huán)境污染問題凸現(xiàn)。

　　北京的首都功能有哪些？北京市社會(huì)科學(xué)院黨組成員、副院長(zhǎng)趙弘說，主要包含三個(gè)層次。首先，是首都的核心功能，即北京作為首都所承擔(dān)的全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能；其次，是服務(wù)于這四個(gè)核心功能、關(guān)聯(lián)緊密的行政事業(yè)功能；第三，是服務(wù)于前兩個(gè)層次、與他需求相適應(yīng)的城市一般功能。

　　在趙弘看來，北京的非首都功能，即超過首都功能中前兩層領(lǐng)域需求，而在規(guī)模和體量上又超過需求的城市一般功能。舉例而言，比如過多的教育醫(yī)療功能、為區(qū)域服務(wù)的物流、呼叫中心等人力資源密集的產(chǎn)業(yè)，以及一些行政辦公功能等。

　　北京國(guó)際城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)連玉明認(rèn)為，北京的非首都功能，也有三層意思。首先，是首都四大核心功能以外的其他功能；其次，是直接導(dǎo)致北京大城市病的功能，換句話說，有的功能雖然跟四大核心功能有關(guān)，但可能導(dǎo)致大城市病，也屬于非首都功能領(lǐng)域。因?yàn)槭杞獗本┑姆鞘锥脊δ?，最終要解決大城市病；第三，有的雖然屬于首都功能，但是屬于對(duì)首都功能起到非支撐性或輔助性的功能，例如中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的信息中心或服務(wù)中心等。

　　2 北京重點(diǎn)疏解對(duì)象有哪些？

　　專家認(rèn)為包括工業(yè)、物流、教育是疏解對(duì)象

　　對(duì)于北京重點(diǎn)疏解的對(duì)象是如何確定的，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成表示，工業(yè)是主要疏解對(duì)象，北京現(xiàn)在的工業(yè)比重占20%，比重不高但總量很大，在四千億左右，相當(dāng)于一個(gè)中型城市。“由于空間不大，環(huán)境容量不大，所以北京并不適宜發(fā)展工業(yè)，尤其是一般制造業(yè)?！?/p>

　　他表示，一般制造業(yè)會(huì)創(chuàng)造很多就業(yè)崗位，這是北京吸引大量外地人口的原因，因此要將一般制造業(yè)疏解出去；二是任何工業(yè)都會(huì)有排放，對(duì)北京環(huán)境影響很大；三是工業(yè)占空間大，比如農(nóng)田農(nóng)地；四是比較耗水等大量資源，北京的水資源等本身就很短缺，因此把工業(yè)作為首要疏解對(duì)象，比如汽車產(chǎn)業(yè)等。

　　第二個(gè)是物流產(chǎn)業(yè)。物流主要是倉(cāng)儲(chǔ)和批發(fā)市場(chǎng)，它們創(chuàng)造很多就業(yè)崗位，同時(shí)對(duì)交通、道路占用比較頻繁，“比如火車貨運(yùn)，從全國(guó)各地運(yùn)來，再用貨車運(yùn)到全國(guó)各地，完全可以轉(zhuǎn)移到其他城市?！?/p>

　　第三是教育和醫(yī)療、培訓(xùn)等社會(huì)公共服務(wù)業(yè)，減少人口壓力，帶動(dòng)其他城市發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴(kuò)大其他城市的市場(chǎng)需求，“比如本科教育，并不一定要在北京?！?/p>

　　3 城六區(qū)人口目標(biāo)如何控制？

　　到2020年，城六區(qū)人口將在2014年基礎(chǔ)上下降15%

　　據(jù)北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠對(duì)新京報(bào)記者介紹，到2020年，城六區(qū)人口將在2014年基礎(chǔ)上下降15%。這意味著，2020年城六區(qū)的常住人口將減少191萬，達(dá)到1084.9萬。

　　根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年北京市人口發(fā)展變化情況及特點(diǎn)》，2014年末，北京城市功能拓展區(qū)常住人口最多，達(dá)到1055萬人，占49%；首都功能核心區(qū)常住人口相對(duì)較少，為221.3萬人，占10.3%。綜合上述數(shù)據(jù)可知，2014年年末的城六區(qū)常住人口達(dá)到了1276.3萬人，占北京市的59.3%。

　　如2020年城六區(qū)人口在2014年的基礎(chǔ)上下降15%，即意味著2020年城六區(qū)的常住人口將控制在1084.855萬，相比2014年底減少191.445萬人。

　　目前，北京市常住人口位居前3位的是朝陽區(qū)、海淀區(qū)和豐臺(tái)區(qū)，3區(qū)人口占全市總量的46%。因而在城六區(qū)的人口疏解中，三區(qū)面臨的壓力也最大。在今年北京市兩會(huì)上，三區(qū)已經(jīng)把“人口調(diào)控”詳盡地寫入政府報(bào)告之中。其中，“群租房”治理成為了它們今年共同的治理對(duì)象。

　　如豐臺(tái)區(qū)提出控制人員密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住宅項(xiàng)目開發(fā)規(guī)模，淘汰低端產(chǎn)業(yè)，有效帶動(dòng)人口疏解。依法加大對(duì)群租房、地下空間的治理力度。建立人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，落實(shí)屬地調(diào)控責(zé)任，常住人口增速控制在1.3%以內(nèi)，逐步降低流動(dòng)人口總量。

　　海淀區(qū)在政府報(bào)告中“亮出底線”，稱北京市給海淀區(qū)下達(dá)了“2015年末常住人口規(guī)?？刂圃?71.3萬人，比2013年底常住人口增長(zhǎng)不超過13.7萬人”的任務(wù)目標(biāo)。其表示，將運(yùn)用“以業(yè)控人、以房管人、以證管人、資源納人”等管理手段，加強(qiáng)人口規(guī)模調(diào)控。此外，將加強(qiáng)對(duì)老舊小區(qū)、農(nóng)村住宅、回遷安置房等各類房屋的出租規(guī)范化管理，建立群租房日常治理長(zhǎng)效機(jī)制，著力防止反彈。

　　朝陽區(qū)今年計(jì)劃拆除出租大院96家，清退46家市場(chǎng)。目前，西直河石材市場(chǎng)已拆除85%，有半數(shù)商戶簽約到香河。

　　4 “環(huán)北京區(qū)域”將如何管理？

　　京津冀十三五規(guī)劃或?qū)⒔y(tǒng)一管理環(huán)北京區(qū)域

　　此前，北京的城市發(fā)展被指為單中心城市結(jié)構(gòu)以及呈現(xiàn)“攤大餅”擴(kuò)張模式。那么，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要將對(duì)北京的城市規(guī)劃起到何種影響？

　　國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成對(duì)新京報(bào)記者表示，北京之前的規(guī)劃客觀存在一些問題。北京最開始除了政治、文化中心，還要建成經(jīng)濟(jì)中心，于是規(guī)劃了CBD、工業(yè)基地等，吸引銀行、企業(yè)總部過來。很早北京就開始進(jìn)行疏解，比如從上世紀(jì)80年代開始采取“退二進(jìn)三”，即將發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，但是在實(shí)行時(shí)方向卻出現(xiàn)偏差，變成了“退出二環(huán)轉(zhuǎn)到三環(huán)”，形成了蔓延態(tài)勢(shì)。到上世紀(jì)90年代，開始建設(shè)“十二個(gè)新城”，即北京的十二個(gè)縣城（改區(qū)之前），但也事與愿違，新城并沒有發(fā)展起來，原因在于基礎(chǔ)設(shè)施不完善、交通不便捷，產(chǎn)業(yè)、人口沒有被吸引過去。

　　他稱，于是到2004年，專家在給北京做空間布局研究時(shí)提出終止北京“攤大餅”的情況，建議主城區(qū)終止向外蔓延，同時(shí)著重建設(shè)兩個(gè)新城，被政府采納，重點(diǎn)發(fā)展通州和順義。但由于北京城區(qū)未終止“攤大餅”的過程，繼續(xù)往外拓展，導(dǎo)致餅越來越厚。

　　肖金成表示，現(xiàn)在要改變這個(gè)形勢(shì)，首先要將產(chǎn)業(yè)向其他城市轉(zhuǎn)移，疏解功能，因?yàn)樵瓉肀本┑氖鲁且呀?jīng)成為“大餅”的一部分。同時(shí)，通州今后的發(fā)展要科學(xué)規(guī)劃，與京津冀一體化規(guī)劃，不再集中功能，控制規(guī)模。

　　北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠表示，新中國(guó)成立以后，北京的規(guī)劃其實(shí)沒有“攤大餅”，是在執(zhí)行的過程中慢慢變成了“攤大餅”，“從綱要來看，這不是一個(gè)‘?dāng)偞箫灐乃季S，比如要求城六區(qū)的人口下降，比如向周邊疏解。但是，今后要根據(jù)綱要繼續(xù)做好北京的空間規(guī)劃和北京城市規(guī)劃的修編?！?/p>

　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍對(duì)新京報(bào)記者透露，京津冀三地的十三五規(guī)劃或?qū)?duì)環(huán)北京區(qū)域有統(tǒng)一的管理。這個(gè)區(qū)域的規(guī)劃不是單個(gè)城市的規(guī)劃，必須有一個(gè)更高層級(jí)的委員會(huì)進(jìn)行審批把關(guān)，“以前的開發(fā)和發(fā)展是以量取勝，將來是有針對(duì)性有品質(zhì)的開發(fā)，改善環(huán)境是第一位的、疏解功能優(yōu)化結(jié)構(gòu)是第二位的、開發(fā)是第三位的?！?/p>

　　5 三地定位有哪些重要調(diào)整？

　　突出“創(chuàng)新”；再次強(qiáng)化北京政治中心地位

　　規(guī)劃綱要明確，三省市定位分別為，北京市“全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；天津市“全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”；河北省“全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。

　　對(duì)此，北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠對(duì)新京報(bào)記者介紹，在這次京津冀定位中，有非常大的創(chuàng)新，突出強(qiáng)調(diào)了“創(chuàng)新”的重要性。如第一次把科技創(chuàng)新中心作為北京的城市發(fā)展的戰(zhàn)略地位，第一次把先進(jìn)制造業(yè)的研發(fā)基地作為天津的戰(zhàn)略定位，第一次明確提出來河北是科技成果孵化轉(zhuǎn)化基地。對(duì)于三地，都十分突出“創(chuàng)新”的功能地位。這就適應(yīng)支撐了建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略需要。

　　楊開忠強(qiáng)調(diào)，這一次很明確京津冀要打造“現(xiàn)代化新型的首都圈”，實(shí)際上把北京作為我國(guó)政治中心的地位再次強(qiáng)化了。這就回答了之前的“遷都”傳言。

　　對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成表示，北京“四個(gè)中心”定位是對(duì)首都功能的表述，北京作為首都，突出首都核心功能，由于北京人口規(guī)模大增長(zhǎng)快是之前功能過多引起的，這次綱要也是根據(jù)這點(diǎn)重新進(jìn)行定位。

　　此外，天津的定位有所變化，以前國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津城市規(guī)劃的是“北方經(jīng)濟(jì)中心、國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)家物流中心和先進(jìn)制造業(yè)基地”，是“三中心一基地”，現(xiàn)在一個(gè)重要的改變是不再講“中心”，變?yōu)椤叭齾^(qū)一基地”?！皩⒅行淖?yōu)閰^(qū)不是比以前地位低，某種程度上比過去是高了，現(xiàn)在的‘區(qū)’更能體現(xiàn)與其他地區(qū)的關(guān)系。”

　　他認(rèn)為，河北是一個(gè)很大的區(qū)域范圍，對(duì)如此大的區(qū)域定位比較難?！熬V要對(duì)河北的定位考慮到當(dāng)?shù)啬壳暗膶?shí)際情況，雖然比較抽象但是很準(zhǔn)確。綱要強(qiáng)調(diào)了京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)，說明發(fā)展的同時(shí)也要保護(hù)生態(tài)?！?/p>

　　6 核心功能區(qū)如何劃分？

　　保定廊坊納入中部核心功能區(qū)；與北京聯(lián)系緊密

　　規(guī)劃綱要明確了以“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”為骨架，推動(dòng)有序疏解北京非首都功能，構(gòu)建以重要城市為支點(diǎn)，以戰(zhàn)略性功能區(qū)平臺(tái)為載體，以交通干線、生態(tài)廊道為紐帶的網(wǎng)絡(luò)型空間格局。

　　據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》、《燕趙都市報(bào)》等媒體報(bào)道，北京、天津與河北保定、廊坊共同構(gòu)成中部核心功能區(qū)。

　　楊開忠表示，保定、廊坊納入中部核心功能區(qū)，這主要是與北京聯(lián)系的緊密程度來劃分的。

　　“廊坊、保定與京津的關(guān)系無論是從地理距離、經(jīng)濟(jì)功能上甚至社會(huì)人口的聯(lián)系都很密切。此外，考慮到這些地區(qū)可能是未來北京生活功能、流通型服務(wù)功能等功能的承接地。”楊開忠說。

　　中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍則認(rèn)為，廊坊是京津之間的大城市，也是京津關(guān)節(jié)部位。京津和廊坊構(gòu)成了一個(gè)城市走廊。

　　“保定被納入中部核心功能區(qū)，也與其他三個(gè)城市形成了三角架構(gòu)，平衡了河北的發(fā)展?！睏畋＼娬f。

　　7 如何確保目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)？

　　首先北京要從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解做起

　　京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人表示，目前京津冀協(xié)同發(fā)展工作已經(jīng)有了好的開頭，已進(jìn)入抓緊貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》的階段。

　　北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊開忠表示，突破口首先是非首都功能的轉(zhuǎn)移，此外是互聯(lián)互通比如交通一體化，必須加快建設(shè)軌道上的“京津冀”。

　　肖金成認(rèn)為，首先北京要從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解做起；其次交通要互聯(lián)互通，超前規(guī)劃建設(shè)，以減小產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移壓力；三是要發(fā)展公共服務(wù)一體化，縮小城市間差異；最后是遵循市場(chǎng)化原則，循序漸進(jìn)，有序轉(zhuǎn)移。

　　昨日，在新京報(bào)主辦的“國(guó)家戰(zhàn)略下的京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展論壇”上，國(guó)務(wù)院參事室特約研究員、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原總經(jīng)濟(jì)師姚景源表示，要讓京津冀三地所有的生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)要素和人、資本、技術(shù)能夠無任何障礙地充分流動(dòng)，迸發(fā)出活力。這一點(diǎn)是協(xié)同發(fā)展最根本性的問題。

　　楊保軍對(duì)新京報(bào)記者表示，各個(gè)地方要首先樹立大局意識(shí)，必須要攜手共同謀劃未來。而三個(gè)地方依舊有站在自己的角度思考問題，然后容易看到別人給自己帶來的不利影響，沒有看到自己給別人帶來的不利。協(xié)同發(fā)展不是簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)，今后就要研究這個(gè)地區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，人口的分布，怎樣才是更加理智、理性，更加持續(xù)的。

　　楊保軍認(rèn)為，企業(yè)有自己選擇的權(quán)利，政府可通過政策間接來引導(dǎo)。“如可以在不同的區(qū)域采取不同的稅收政策。國(guó)外也有這種先例，比如中心城區(qū)太擁擠，就提高中心城區(qū)的稅收?！?/p>

　　楊保軍透露，目前圍繞京津冀發(fā)展綱要的目標(biāo)，國(guó)家層面已經(jīng)在細(xì)化任務(wù)，在拉任務(wù)清單，有非常詳細(xì)的目標(biāo)任務(wù)書計(jì)劃清單，比如哪些學(xué)校和機(jī)構(gòu)，也有具體的落實(shí)部門。(記者 李丹丹 鄧琦 沙璐)