制圖：曹琪偉

　　后年常住人口城鎮(zhèn)化率90%

　　2013年，東莞常住人口831.7萬人，戶籍人口188.9萬人，外來常住人口642.8萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率88.75%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率11.7%，本外人口倒掛現(xiàn)象突出。

　　《要點(diǎn)》提出開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的總體目標(biāo)是，到2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到16.5%；到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到91%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到23.5%。

　　完善市民化成本分擔(dān)機(jī)制

　　東莞將建立起政府合理負(fù)擔(dān)、企業(yè)依法負(fù)擔(dān)、個人自愿負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

　　到2017年，基本建立以積分制入戶和與居住年限掛鉤享受基本公共服務(wù)的機(jī)制，逐步建立與常住人口相掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；到2020年，實(shí)現(xiàn)60萬本地和90萬外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，市財(cái)政累計(jì)投入100億元用于補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出，市鎮(zhèn)財(cái)政累計(jì)投入100億元用于統(tǒng)籌村級基本公共事務(wù)。

　　同時，建立起PPP融資、基礎(chǔ)設(shè)施證券化融資等多元化可持續(xù)的投融資機(jī)制。到2017年，爭取省級發(fā)債資金向本市傾斜，并建立以PPP為主的投融資模式；到2020年，建立基礎(chǔ)設(shè)施證券化融資模式。

　　探索新型設(shè)市模式

　　《要點(diǎn)》提出，虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)將探索新型設(shè)市模式。東莞將在這兩鎮(zhèn)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置，明晰事權(quán)財(cái)權(quán)，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，探索出行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型設(shè)市模式。

　　此外，東莞還將以粵海銀瓶合作創(chuàng)新區(qū)等發(fā)展平臺為載體，創(chuàng)新政企合作、產(chǎn)城融合、生態(tài)文明、宜居灣區(qū)建設(shè)新模式，全面推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新。

　　■焦點(diǎn)

　　焦點(diǎn)

　　1

　　進(jìn)一步放寬和優(yōu)化入戶條件

　　如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？

　　《要點(diǎn)》提出了五大任務(wù)，其中就包括拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)現(xiàn)通道等。

　　東莞將制定出臺《東莞市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意見》，創(chuàng)新一系列舉措。

　　首先是制定積分制入戶、條件類入戶實(shí)施細(xì)則，放寬和優(yōu)化入戶條件，使更多符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。對積分制入戶，資格分值由130分降至100分，同時降低參保要求，調(diào)高技術(shù)資格、住房和居住年限等分值；對條件類入戶，凡符合中級以上職稱等十種條件的可直接入戶。

　　其次是完善居住證制度，以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤享受基本公共服務(wù)的機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)不符合落戶條件或不愿落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

　　第三是加快推進(jìn)戶籍農(nóng)業(yè)人口就地市民化。

　　焦點(diǎn)

　　2

　　每人成本20萬，政府出16.7萬

　　如何創(chuàng)新市民化成本分擔(dān)機(jī)制？

　　《要點(diǎn)》提出，要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

　　經(jīng)測算，東莞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本為每人20萬元，其中政府成本16.7萬元。為此，東莞還將探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，分類提出各類基本公共服務(wù)的實(shí)施路徑和分擔(dān)辦法。

　　這些分擔(dān)領(lǐng)域涉及義務(wù)教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、公共事務(wù)、住房保障等領(lǐng)域。

　　近年來，東莞非戶籍人員子女入讀公校問題比較突出，一些鎮(zhèn)街已經(jīng)在探索政府購買民辦學(xué)校學(xué)位的做法。《要點(diǎn)》對此予以明確，通過完善積分入學(xué)制度、向民辦學(xué)校購買服務(wù)、建立與經(jīng)常性教育支出掛鉤的市內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系解決。

　　社保領(lǐng)域主要強(qiáng)化企業(yè)依法繳納社保、落實(shí)同工同酬、加強(qiáng)技能培訓(xùn)投入的責(zé)任。政府層面，對戶籍居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)助按現(xiàn)行分擔(dān)原則分擔(dān)，醫(yī)療保險(xiǎn)建議省財(cái)政在承擔(dān)基數(shù)支出的同時，加大對超出基數(shù)部分支出的轉(zhuǎn)移支付。

　　醫(yī)療衛(wèi)生上，主要通過加大財(cái)政和社會資本投入，提高供給質(zhì)量和能力。在現(xiàn)有分擔(dān)體制基礎(chǔ)上，積極探索按常住人口數(shù)量對基本公共衛(wèi)生服務(wù)及其重大項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助。

　　公共事務(wù)上，提高市鎮(zhèn)財(cái)政對村(社區(qū))治安、環(huán)衛(wèi)等公共事務(wù)支出，上收事權(quán)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，同時，積極探索按照實(shí)際管理人口數(shù)量對地方公共事務(wù)管理成本進(jìn)行補(bǔ)助。

　　在住房保障上，東莞主要通過規(guī)范公租房建設(shè)和出租屋管理、出臺公租房管理辦法、建立覆蓋中低收入戶籍人口并惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新型住房保障體系予以保障。同時，探索創(chuàng)新從實(shí)物保障向發(fā)放房租補(bǔ)助過渡，由“補(bǔ)磚頭”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)人頭”。

　　焦點(diǎn)

　　3

　　新型城鎮(zhèn)化錢從哪里來？

　　推進(jìn)民間資本參與城市基建

　　《要點(diǎn)》還提出建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的任務(wù)。

　　東莞將制定出臺《關(guān)于建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制的意見》等配套文件，著力探索以特許經(jīng)營權(quán)為主的PPP融資模式，推進(jìn)民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并建立完善與PPP項(xiàng)目相適應(yīng)的預(yù)算資金管理和財(cái)政補(bǔ)貼制度。同時，強(qiáng)化績效導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)控制，確保資金安全。

　　值得注意的是，東莞將把政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，編制公開透明的政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。探索設(shè)立城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施融資證券化。鼓勵金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新與城鎮(zhèn)化相匹配的金融產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和城市升級。

　　焦點(diǎn)

　　4

　　發(fā)揮各新區(qū)的載體作用

　　如何助力新型城鎮(zhèn)化？

　　《要點(diǎn)》提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)其他體制機(jī)制創(chuàng)新。這其中，東莞園區(qū)將成為主要著力點(diǎn)。

　　根據(jù)《要點(diǎn)》，東莞將以建設(shè)東莞粵海銀瓶合作創(chuàng)新區(qū)為載體，創(chuàng)新政企合作推進(jìn)“四化同步”、產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化建設(shè)新模式。以水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟(jì)區(qū)為載體，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)建設(shè)、環(huán)保監(jiān)管、考核評價等生態(tài)文明建設(shè)新機(jī)制。以長安新區(qū)為載體，創(chuàng)新綠色低碳、智慧城市、宜居灣區(qū)建設(shè)模式。

　　■東莞VS惠州方案對比

　　同：建立合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制；建立多元化可持續(xù)的投融資機(jī)制。

　　異：提出“虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)成功探索新型設(shè)市模式”和“相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新全面推進(jìn)”的目標(biāo)。到2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到16.5%；到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到91%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到23.5%。

　　惠州則提出到2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%；到2020年，力爭不少于10萬本市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和40萬異地務(wù)工人員落戶城鎮(zhèn)，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%。

　　同時，提出“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制配套完善”的目標(biāo)。

　　虎門長安將擁有縣級權(quán)限

　　不配四套班子不增加編制

　　■方案

　　在虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)開展撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點(diǎn)也是《要點(diǎn)》提出的主要任務(wù)之一。

　　東莞將通過法定程序，推進(jìn)虎門鎮(zhèn)和長安鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點(diǎn)，賦予縣級管理權(quán)限，重點(diǎn)解決“小馬拉大車”問題。

　　在這一過程中，主要包括三個方面的變化。

　　首先是提高行政級別，減少行政層級。新型設(shè)市后，不簡單復(fù)制縣一級的行政模式，不配齊四套班子，不下設(shè)街道辦事處，繼續(xù)實(shí)行扁平化管理。

　　其次是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，控制不增編制。擬將市直部門派駐機(jī)構(gòu)與政府內(nèi)設(shè)部門整合為若干個工作部門。同時，不增加機(jī)構(gòu)和人員編制。

　　第三是賦予縣級權(quán)限，推動事權(quán)下放。梳理新型市權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步簡政放權(quán)，直接賦予虎門、長安縣級管理權(quán)限。

　　《要點(diǎn)》還透露，目前已經(jīng)制定了虎門、長安新型設(shè)市初步方案，國家同意開展試點(diǎn)后，將制定具體方案及設(shè)市申請按程序報(bào)國務(wù)院審批。

　　撤鎮(zhèn)設(shè)市紅利在哪？

　　■解讀

　　對于虎門、長安的“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，外界往往著眼于“鎮(zhèn)改市”后行政級別和管理權(quán)限的變化，甚至有學(xué)者認(rèn)為“鎮(zhèn)改市”后可能影響東莞市一級的統(tǒng)籌發(fā)展。

　　不過，2月9日接受本報(bào)采訪的多位政府人士均認(rèn)為，所謂行政級別和管理權(quán)限變化在虎門、長安并非新鮮事。東莞早在幾年前就通過簡政強(qiáng)鎮(zhèn)向省中心鎮(zhèn)下放了一批縣級管理權(quán)限。

　　政府相關(guān)人士認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”的最大紅利可能是“將市直部門派駐機(jī)構(gòu)與政府內(nèi)設(shè)部門整合為若干個工作部門。同時，不增加機(jī)構(gòu)和人員編制”。

　　該人士認(rèn)為，這將帶來三大紅利：一是試點(diǎn)后虎門市、長安市可以直接領(lǐng)導(dǎo)派駐部門，將改變當(dāng)前一定程度上存在的對派駐部門鎮(zhèn)街“看得見管不著”，市直部門則“管得著看不見”的弊病；二是相當(dāng)于在鎮(zhèn)一級實(shí)行了“大部制”改革，提升了政府效能；三是為事權(quán)下放提供了更充分有效的法律依據(jù)。當(dāng)前東莞下放事權(quán)主要通過委托方式進(jìn)行，鎮(zhèn)一級部門缺乏相應(yīng)的行政法地位。改革后這一狀況有望改變，這與當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“法治建設(shè)”的大背景也是吻合的。

　　虎門鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，隨著經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放，必將有利于提升政府行政效率，增進(jìn)市民滿意感，且能增加對社會公共服務(wù)的投入，這樣能夠使得虎門更有活力，讓市民能夠享受更為全面的公共服務(wù)。

　　“撤鎮(zhèn)設(shè)市”是長安鎮(zhèn)基層政府多年來的期盼。該鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，長安的經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)建設(shè)取得了巨大成就，但是也受各種因素的影響，目前遇到一些問題。如人口眾多，且本地人口與外來人口倒掛，人口流動性較大，社會管理任務(wù)繁重；資源緊張，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；管理權(quán)限較小，與龐大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力極不相稱，這些都是長安鎮(zhèn)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革的過程中面臨的問題。

　　一位在長安鎮(zhèn)經(jīng)信部門工作人員說，長安鎮(zhèn)以前出臺過對企業(yè)財(cái)政獎勵辦法，但是如今隨著法制日益完善，這一做法在鎮(zhèn)級政府的現(xiàn)行制度下，已經(jīng)難以延續(xù)，長安鎮(zhèn)一旦“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，財(cái)政獎勵優(yōu)秀企業(yè)將有法可依，解決政府行政難題的同時，也為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

　　此外，“鎮(zhèn)改市”會不會“官”更多呢？一位熟悉東莞行政編制的人士表示，東莞鎮(zhèn)一級是正科級單位，不過不少鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長是從市直部門交流到鎮(zhèn)，依然保留了正處級別。鎮(zhèn)區(qū)的公安、環(huán)保等分局作為市直部門的派出機(jī)構(gòu)，一般擁有正科級別。但鎮(zhèn)一級內(nèi)設(shè)的部分機(jī)構(gòu)在編制上屬于“不定級別”。他認(rèn)為，如果確定提升虎門、長安的行政級別，其下設(shè)機(jī)構(gòu)可能定為科級，但由于還將整合派駐機(jī)構(gòu)，所以科級單位和干部數(shù)量可能維持不變，應(yīng)當(dāng)不會大起大落。

　　對于“鎮(zhèn)改市”對普通群眾和企業(yè)的影響，相關(guān)部門人士認(rèn)為，改革賦予虎門、長安縣級權(quán)限，將減少審批流程，同時，整合派駐機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“大部制”，能讓群眾辦事少跑部門。此外，群眾對于政府部門依法行政監(jiān)督也將更加直接和便捷。

　　中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任、教授林江表示，鎮(zhèn)改市后，級別提高，就擁有了更大的權(quán)限。對于高端人才將更有吸引力，同時也有更大權(quán)限因地制宜地優(yōu)化營商環(huán)境，這對于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)來說是個利好消息。與此同時，享受縣級管理權(quán)限后，在國土、城市規(guī)劃等層面上，權(quán)限也會提高，這樣就能建設(shè)更好的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

　　策劃：南小渭 統(tǒng)籌 段思午

　　采寫：南方日報(bào)記者 段思午 何明強(qiáng) 郭楊陽