太原市西山綠化工程初見(jiàn)成效。
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“沒(méi)來(lái)山西之前，覺(jué)得山西是個(gè)污染嚴(yán)重的地方，霧霾長(zhǎng)年累月不散，到處都落著厚厚的粉煤灰。來(lái)了之后才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)山西這么美！”參加執(zhí)法檢查的全國(guó)人大代表林志梅的一席話代表了許多人的看法。
7月28日至30日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)沈躍躍率隊(duì)在山西省進(jìn)行大氣污染防治法執(zhí)法檢查。檢查組聽取了山西省政府和太原市政府的匯報(bào)，深入到有關(guān)地市和企業(yè)單位，實(shí)地察看了環(huán)境綜合整治、工業(yè)污染治理、清潔供熱改造、工地?fù)P塵控制、煤層氣發(fā)電等情況，并與人大代表、專家學(xué)者、基層執(zhí)法人員和企業(yè)代表座談。
清潔煤技術(shù)是大氣污染防治重點(diǎn)
山西的污染曾經(jīng)全國(guó)聞名：省會(huì)太原屢屢出現(xiàn)在全國(guó)污染最重的城市名單上；11個(gè)重點(diǎn)城市的空氣質(zhì)量無(wú)一達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；臨汾、陽(yáng)泉、大同、長(zhǎng)治是國(guó)家環(huán)保重點(diǎn)城市中空氣污染最嚴(yán)重榜單上的“常客”；二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染指標(biāo)常年超過(guò)全國(guó)平均水平。
山西的“黑帽子”與煤脫不開關(guān)系。山西因煤而興，巨大的煤炭?jī)?chǔ)量曾一度為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供著能源支撐。然而，煤也讓山西大氣環(huán)境傷痕累累。遍地開花的小鍋爐直接排放了大量二氧化硫、PM2.5，造成霧霾、酸雨等嚴(yán)重污染；數(shù)量眾多的小煤窯采取毫無(wú)防護(hù)措施的生產(chǎn)模式，不斷制造著煤灰、粉塵等，成為霧霾的罪魁禍?zhǔn)祝浑姀S、煤化工企業(yè)的落后產(chǎn)能更是讓山西大氣雪上加霜。
落后的發(fā)展方式必須改變，嚴(yán)重的大氣污染必須得到治理。山西開展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的清潔煤革命。山西省省長(zhǎng)李小鵬說(shuō)，“我們將燃煤污染、機(jī)動(dòng)車污染、揚(yáng)塵污染列為大氣環(huán)境治理重點(diǎn)，綜合運(yùn)用各種手段組織實(shí)施了10條40項(xiàng)具體措施?！睆?012年以來(lái)，僅太原市就拆除分散采暖鍋爐1139臺(tái)，對(duì)259家污染企業(yè)實(shí)施關(guān)停搬遷，拔掉“黑煙囪”3.25萬(wàn)根。與此同時(shí)，山西還開展了“氣化山西”建設(shè)，充分利用山西資源充分的煤層氣和過(guò)境天然氣優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。今年以來(lái)，山西省空氣質(zhì)量有了好轉(zhuǎn)，11個(gè)省轄市空氣平均達(dá)標(biāo)天數(shù)為95天，同比增加15天，太原市空氣質(zhì)量在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市中的排位穩(wěn)定退出倒數(shù)前15位。
檢查組對(duì)山西開展大氣污染防治的努力給予充分肯定，但同時(shí)指出，山西經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)屬于典型的資源依賴型，結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題比較突出，大氣污染防治工作任務(wù)仍然十分艱巨。煤炭是山西的主要產(chǎn)業(yè)，也是我國(guó)重要的能源支柱，應(yīng)該堅(jiān)持把煤炭的清潔、安全、高效、低碳利用作為大氣污染防治的重中之重，提高利用效率、降低污染排放，促進(jìn)煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！懊翰⒎翘烊痪褪俏廴镜模灰夹g(shù)達(dá)標(biāo)、設(shè)施到位，燃煤也完全可以實(shí)現(xiàn)低排放、低污染?！眳⒓訄?zhí)法檢查的環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)翟青說(shuō)。
違法成本低，守法成本卻很高
現(xiàn)行的大氣污染防治法是2000年9月1日正式實(shí)施，已有15年未修改，許多條款已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前大氣污染防治的需要，“有法難依”成為突出問(wèn)題。
環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”的問(wèn)題，是檢查組召開座談時(shí)反映較多的問(wèn)題。運(yùn)城市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)鐘文保就遇到過(guò)這樣一件事。
6月中旬，國(guó)家環(huán)保部啟用無(wú)人機(jī)航拍執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)運(yùn)城一家企業(yè)煙氣超標(biāo)排放。運(yùn)城市環(huán)保局立即組織人員開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)是中鋁山西分公司第一氧化鋁廠熟料燒成工段煙氣排放超標(biāo)，原因是熟料燒成窯配套建設(shè)的電除塵污染防治設(shè)施因清灰不及時(shí)導(dǎo)致發(fā)生短路故障，電除塵污染防治設(shè)施不能夠在最佳狀態(tài)下運(yùn)行。
“按照大氣污染防治法的規(guī)定，像企業(yè)這樣不正常使用大氣污染物處理設(shè)施導(dǎo)致排放超標(biāo)的，僅處以5萬(wàn)元以下的罰款。這對(duì)于一個(gè)月產(chǎn)氧化鋁600噸的企業(yè)而言，連九牛一毛都算不上?！辩娢谋Ｕf(shuō)，最后環(huán)保部門想了一個(gè)不是辦法的辦法：對(duì)中鋁山西分公司處以5萬(wàn)元罰款的同時(shí)，一并征收超標(biāo)排污費(fèi)22萬(wàn)余元。
對(duì)于大氣污染而言，如何發(fā)現(xiàn)、如何取證是最大的難點(diǎn)。試想一下，在運(yùn)城查處的這一起大氣污染事件中，假如沒(méi)有動(dòng)用無(wú)人機(jī)航拍，或者沒(méi)有拍到企業(yè)污染的畫面，環(huán)保部門還能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理嗎？或者即使發(fā)現(xiàn)了，但環(huán)保部門及時(shí)固定證據(jù)嗎？企業(yè)能心甘情愿地受罰嗎？山西省今年重點(diǎn)開展了嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染違法犯罪的“百日會(huì)戰(zhàn)”，共摸排發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索1352件，涉嫌環(huán)境違法犯罪的有82件，其中沒(méi)有一件與大氣污染有關(guān)，由此可見(jiàn)大氣污染執(zhí)法之難。
此外，大氣污染監(jiān)管不到位也與地方政府的曖昧態(tài)度有關(guān)?；蛘叱鲇趶?qiáng)調(diào)GDP的政績(jī)觀考慮，或者迫于財(cái)政壓力，有的地方政府往往睜一只眼閉一只眼地忽略對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，尤其是對(duì)于發(fā)現(xiàn)難、取證難的大氣污染而言，更是如此。
問(wèn)題的另一個(gè)方面則是法律的威懾力不足。在大氣污染防治法中，最重的處罰是：造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，處直接經(jīng)濟(jì)損失50%以下罰款，但最高不超過(guò)50萬(wàn)元，大多數(shù)處罰條款都在5萬(wàn)元以下。與此形成鮮明對(duì)比的是，企業(yè)購(gòu)置一套治污設(shè)備動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)元，每年的運(yùn)行成本也在百萬(wàn)上下。兩相對(duì)照，也就不難理解企業(yè)為什么寧愿挨罰也不購(gòu)置或者不用環(huán)保設(shè)施，有的企業(yè)甚至還專門拿出資金用來(lái)應(yīng)付罰款。
建議將環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)入法
此次全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組還有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是聽取各方面對(duì)修改大氣污染防治法的意見(jiàn)和建議。現(xiàn)行的大氣污染防治法是2000年制定的，很多規(guī)定都已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)展，尤其是沒(méi)有針對(duì)環(huán)境執(zhí)法體系和能力建設(shè)做出規(guī)定、處罰額度太低等已經(jīng)成為制約法律實(shí)施的瓶頸因素。
“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著全省的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)，但無(wú)論從基礎(chǔ)設(shè)施還是能力建設(shè)上來(lái)說(shuō)，都還存在很大差距，缺人、缺錢、缺技術(shù)的現(xiàn)象很普遍。尤其是縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有的還做不到檢測(cè)大部分污染物，有的連執(zhí)法用車都無(wú)法保障，執(zhí)法人員也十分缺乏。”山西省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)李義賢說(shuō)。
環(huán)境執(zhí)法體系不健全、能力不足導(dǎo)致的直接后果是執(zhí)法不力。山西省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站副站長(zhǎng)樊占春就曾經(jīng)遇到過(guò)尷尬：“公安部門對(duì)一起環(huán)境違法犯罪采取強(qiáng)制措施后，要求環(huán)境監(jiān)測(cè)部門在24小時(shí)內(nèi)拿出全面的、具體數(shù)據(jù)來(lái)，但有些項(xiàng)目我們的現(xiàn)有設(shè)備還無(wú)法檢測(cè)，有些污染物的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在24小時(shí)之內(nèi)拿不出來(lái)。無(wú)法鑒定、鑒定不全導(dǎo)致證據(jù)環(huán)節(jié)的缺失，不利于打擊環(huán)境違法犯罪。對(duì)于大氣污染而言，監(jiān)測(cè)、檢測(cè)的能力建設(shè)問(wèn)題顯得尤為突出?！?/p>
山西省人大代表、山西隆鑫律師事務(wù)所副主任秦峰則從社會(huì)協(xié)同治理的角度提出了自己的觀點(diǎn)?！斑^(guò)去對(duì)于大氣污染防治一直有個(gè)誤區(qū)，就是更加強(qiáng)調(diào)污染治理，而且僅僅依靠行政部門和行政手段。一旦行政部門不作為或者無(wú)法作為，就沒(méi)有了后續(xù)的救濟(jì)渠道?！鼻胤逭f(shuō)，從2013年開始，全國(guó)各地相繼設(shè)立了200余家環(huán)保法庭，但基本上門可羅雀，究其原因，主要是由于證據(jù)審查困難導(dǎo)致法院有畏難情緒，不愿立案、審理?！按髿馕廴臼且粋€(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，需要立法、行政、司法、公民配合行動(dòng)，從事前、事中、事后進(jìn)行全面的監(jiān)控。社會(huì)公眾也必須了解，大氣污染治理是長(zhǎng)期的、艱巨的過(guò)程，不可能立竿見(jiàn)影。”
此外，提高大氣污染的處罰力度，提高罰款的限額，使之與企業(yè)的生產(chǎn)利潤(rùn)相匹配；實(shí)施按日計(jì)罰制度，不設(shè)上限；舉證責(zé)任倒置，要求涉嫌污染的企業(yè)舉證等，也都是社會(huì)各界針對(duì)大氣污染防治法修改提出的意見(jiàn)和建議。
目前，大氣污染防治法的修訂工作已經(jīng)被列入全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，社會(huì)各界也都希望看到一部完善的、能夠推動(dòng)大氣污染防治工作的法律出臺(tái)。