近日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”)，明確了我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，并確定一般性轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中的占比需在60%以上。今年一月一日正式生效的新預(yù)算法也有類(lèi)似的表述。
中央對(duì)地方為什么要設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付？主要有兩個(gè)原因：一是地方政府預(yù)算支出，包括一般轉(zhuǎn)移支付無(wú)法應(yīng)付實(shí)際支出的需要，故通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。例如，某個(gè)城市突然遇到數(shù)十年不遇的水災(zāi)，水災(zāi)之后需要構(gòu)建城市的防洪工程，而這項(xiàng)支出在當(dāng)年政府編制預(yù)算時(shí)沒(méi)有做出安排，上級(jí)政府以專(zhuān)款專(zhuān)用的方式撥給該城市；二是上級(jí)政府，多數(shù)情況下是中央政府經(jīng)過(guò)慎重考慮，認(rèn)為某些項(xiàng)目很重要，譬如在豬肉價(jià)格比較高的年份，中央政府會(huì)認(rèn)為通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼豬農(nóng)可鼓勵(lì)他們多養(yǎng)豬，從而平抑市場(chǎng)的豬肉價(jià)格，故提出“母豬補(bǔ)貼”的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目……當(dāng)然，對(duì)于這一類(lèi)“錦上添花”的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，往往需要地方政府予以配套，配套資金比例甚至達(dá)到1:1，換言之，如果配套資金不到位，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付也難以實(shí)現(xiàn)。
專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為一般轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和民生還是發(fā)揮過(guò)重要作用的。然而，其最大的問(wèn)題，一是從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付到項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，隨意性太大，削弱了地方財(cái)政預(yù)算的完整性和嚴(yán)肅性，甚至有逃避公眾監(jiān)督之嫌；二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所要求的配套資金要求可能最終導(dǎo)致地方政府要么擠占民生財(cái)政支出，要么變相舉債；三是“跑部錢(qián)進(jìn)”難以遏止，有可能衍生腐敗。加上項(xiàng)目資金具有“買(mǎi)油的錢(qián)不能拿去打醋”的特點(diǎn)，財(cái)政資金的使用效率低下；部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣，其地方政府由于配套資金難以到位而最終導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)工程爛尾的例子并不少見(jiàn)。
為此，新預(yù)算法在肯定我國(guó)繼續(xù)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，明確逐步削減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；如確實(shí)有需要，必須盡量納入一般轉(zhuǎn)移支付的范疇；新預(yù)算法還要求中央財(cái)政在財(cái)政年度開(kāi)始之初就要把專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)給相關(guān)地方政府，將之納入預(yù)算管理范疇，以盡量避免“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象的發(fā)生。這次“意見(jiàn)”對(duì)于新預(yù)算法有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付條文的落實(shí)提出了更加具體的要求。
然而，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付涉及龐大的財(cái)政資金，2014年達(dá)到了4.7萬(wàn)億元，如果專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目被大幅削減，那么理論上需要一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的增加予以彌補(bǔ)，否則，地方的經(jīng)濟(jì)和民生可能會(huì)受到一定的影響。
那么應(yīng)該如何確定一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目呢？當(dāng)務(wù)之急需要厘清中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，明確了哪些是中央事權(quán)，哪些是地方事權(quán)，中央政府才能確立一般轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和范圍，并確立轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并據(jù)此編制中央政府的財(cái)政預(yù)算，相應(yīng)地，地方政府才能在編制地方政府預(yù)算時(shí)把來(lái)自中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付納入地方財(cái)政預(yù)算之中。
然而，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制是中央集權(quán)制下的層層委托代理安排，中央政府的政策意圖是“集中財(cái)力辦大事”，而地方政府則是“有多少錢(qián)，辦多少事，甚至錢(qián)少也得辦事”，何況在中央、省、市、縣、鎮(zhèn)等五級(jí)政府之間的在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的博弈上從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò)。有人建議要推出《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，提議不錯(cuò)，但必須認(rèn)識(shí)到，該法并非只是規(guī)范一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批以及資金撥付等技術(shù)性問(wèn)題，更重要的是該法需要建基于中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分。(林江 作者是中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授)