國(guó)務(wù)院取消和精簡(jiǎn)下放到地方的事項(xiàng)，大多數(shù)事項(xiàng)要通過(guò)地方來(lái)落地，因此，從2014年起，地方政府的改革和政府治理創(chuàng)新，事實(shí)上已經(jīng)成為改革最終能否成功的關(guān)鍵。
中國(guó)行政體制改革研究會(huì)課題組通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人認(rèn)為部門(mén)利益將成為本輪地方政府改革最大的阻力
“簡(jiǎn)政放權(quán)激活市場(chǎng)和社會(huì)活力，過(guò)去改革也有所涉及，但老百姓并不滿意。你認(rèn)為對(duì)地方政府改革來(lái)說(shuō)，最大的阻力來(lái)自哪里？”
在回答這一問(wèn)題時(shí)，超過(guò)半數(shù)的被調(diào)查者選擇了“部門(mén)利益作祟”。
這是今年4月出版的《中國(guó)行政體制改革報(bào)告(2014～2015)》(行政改革藍(lán)皮書(shū))中的一項(xiàng)結(jié)論。該報(bào)告由中國(guó)行政體制改革研究會(huì)成立課題組編寫(xiě)，主編為中國(guó)行政體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)魏禮群——國(guó)家行政學(xué)院原黨委書(shū)記、常務(wù)副院長(zhǎng)。
中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授、行政改革藍(lán)皮書(shū)的副主編汪玉凱告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，這說(shuō)明，加大政府改革力度，特別是加大簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革力度，顯得尤為緊迫和重要。
普通民眾期望改革帶來(lái)實(shí)惠
迄今為止，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)已經(jīng)推出4本行政改革藍(lán)皮書(shū)，今年的主題是“行政審批制度改革與地方治理創(chuàng)新”。
2013年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國(guó)“兩會(huì)”后的總理記者招待會(huì)上宣布，要在未來(lái)5年內(nèi)把國(guó)務(wù)院的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)減少三分之一。
據(jù)行政改革藍(lán)皮書(shū)課題組統(tǒng)計(jì)，截至2014年12月，國(guó)務(wù)院共取消下放行政審批事項(xiàng)728項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“三分之一”的承諾。
汪玉凱表示，國(guó)務(wù)院取消和精簡(jiǎn)下放到地方的事項(xiàng)，大多數(shù)事項(xiàng)要通過(guò)地方來(lái)落地，“因此，從2014年起，地方政府的改革和政府治理創(chuàng)新，事實(shí)上已經(jīng)成為改革最終能否成功的關(guān)鍵”。
這也是國(guó)家關(guān)心的問(wèn)題。去年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳委托國(guó)家行政學(xué)院等4家機(jī)構(gòu)，對(duì)政府大規(guī)模簡(jiǎn)政放權(quán)的落實(shí)情況進(jìn)行第三方評(píng)估。國(guó)家行政學(xué)院隨即成立評(píng)估組，分赴20個(gè)部門(mén)、11個(gè)省份，就本屆政府前四批取消和下放的行政審批等事項(xiàng)落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估。
課題組的問(wèn)卷調(diào)查正是圍繞此思路展開(kāi)，總計(jì)向黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員、基層社區(qū)工作人員和居民發(fā)放了500多份問(wèn)卷，以了解他們對(duì)以審批制度改革為重點(diǎn)的地方政府治理創(chuàng)新的看法。
課題組總計(jì)收回有效問(wèn)卷465份，包括黨政機(jī)關(guān)人員239人，事業(yè)單位人員141人，國(guó)有企業(yè)人員67人，民營(yíng)企業(yè)家7人，基層社區(qū)居民11人。
黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位群體中，有局級(jí)干部31人、處級(jí)干部251人，兩者相加占比達(dá)到6成。
在被問(wèn)及“對(duì)地方政府改革而言，你認(rèn)為普通民眾最大的期望是什么”時(shí)，有超過(guò)7成被調(diào)查者選擇的答案是“能夠在醫(yī)療、教育、社保、就業(yè)服務(wù)、保障性住房等與民眾直接相關(guān)的切身利益方面帶來(lái)實(shí)惠”，排在第一位。
半數(shù)被調(diào)查者選擇了“公共政策的公平與正義”，排在第二位?！岸糁撇块T(mén)利益，規(guī)范政府行為”和“嚴(yán)厲懲治腐敗，改善官民關(guān)系”緊隨其后。
課題組認(rèn)為，這個(gè)排序說(shuō)明，對(duì)絕大多數(shù)被調(diào)查者而言，大家更關(guān)注民生以及公共政策的公平正義。
針對(duì)企業(yè)的問(wèn)題是：在地方行政改革中，企業(yè)最希望得到什么。
調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)半數(shù)人選擇的答案是“為不同市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境”，排在第一位。近半數(shù)人選擇了“減少過(guò)多的行政審批、許可以及不必要的檢驗(yàn)、檢測(cè)、認(rèn)證等”，排在第二位。
汪玉凱表示，這個(gè)調(diào)查結(jié)果有點(diǎn)出乎意料，企業(yè)的第一選項(xiàng)不是希望取消更多的行政審批事項(xiàng)，而是公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這也說(shuō)明了把政府職能轉(zhuǎn)向“維護(hù)良好的市場(chǎng)和社會(huì)秩序、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及保障社會(huì)公平正義”的意義所在。
簡(jiǎn)政放權(quán)最大阻力在哪里
被調(diào)查者對(duì)地方政府改革阻力有怎樣的看法呢？
為了尋找答案，課題組在調(diào)查問(wèn)卷中專門(mén)設(shè)計(jì)了問(wèn)題：簡(jiǎn)政放權(quán)、激活市場(chǎng)和社會(huì)活力改革中有可能遇到的最大阻力是什么。
在回答這個(gè)問(wèn)題時(shí)，排在第一位的是：“部門(mén)利益作祟，有的把權(quán)力變成與民爭(zhēng)利的工具”，占比超過(guò)5成。
“政府職能轉(zhuǎn)變流于形式”、“政府行為得不到有效控制”、“地方領(lǐng)導(dǎo)不作為，缺乏改革的勇氣”，分別排在第二位、第三位和末位。
課題組認(rèn)為，這一結(jié)果說(shuō)明，多數(shù)人認(rèn)為部門(mén)利益將成為本輪地方政府改革最大的阻力。
地方政府一方面要承接中央下放的職能，一方面要向下放權(quán)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)梗塞現(xiàn)象？會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有利的權(quán)力被截留、無(wú)利的權(quán)力被下放問(wèn)題？
對(duì)此問(wèn)題，超過(guò)4成被調(diào)查者認(rèn)為：“會(huì)，部門(mén)本位主義思想，決定了會(huì)把一些有油水的職能留下，沒(méi)油水的職能轉(zhuǎn)移出去?！?/p>
還有接近3成被調(diào)查者認(rèn)為，“不好說(shuō)，有的權(quán)力下不下放，需要考慮基層政府的承接能力，不能為放而放”。另有四分之一被調(diào)查者選擇“放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管要同步進(jìn)行，如果一放就亂，不如放慢放權(quán)步伐”。兩項(xiàng)合計(jì)超過(guò)了半數(shù)。
汪玉凱認(rèn)為，上述調(diào)查結(jié)果發(fā)人深省，值得高度關(guān)注。
一方面，超過(guò)4成的被調(diào)查者認(rèn)為，地方政府在承接中央下放下來(lái)的權(quán)力時(shí)，會(huì)按照自身的利益本位思維進(jìn)行篩選，有選擇地往下放權(quán)，使中央的政令在實(shí)施中大打折扣。
另一方面，還有超過(guò)半數(shù)的被調(diào)查者對(duì)改革持謹(jǐn)慎態(tài)度：放與不放不僅要考慮地方的承接能力，還要考慮到放權(quán)以后的成效，特別是不能引起混亂。
地方能否接好“下放”職責(zé)
課題組認(rèn)為，簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革，考驗(yàn)著地方政府的能力，特別是地方有沒(méi)有能力承接好中央簡(jiǎn)政放權(quán)后的職責(zé)。
為此，課題組設(shè)計(jì)了兩個(gè)問(wèn)題：一是地方政府公務(wù)人員適應(yīng)轉(zhuǎn)變治理方式后的能力；二是對(duì)地方政府改善公共服務(wù)和社會(huì)管理的成效。
在回答“行政審批制度改革后，對(duì)地方特別是基層公務(wù)人員的要求更高了，市場(chǎng)監(jiān)管要多設(shè)路標(biāo)，少設(shè)路障。他們有能力實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變嗎”問(wèn)題時(shí)，在對(duì)待基層公務(wù)員的能力及其精神狀況時(shí)，參與調(diào)查者的看法出現(xiàn)了明顯分歧。
統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，認(rèn)為“可以”和“基本可以”的人，對(duì)基層公務(wù)員的基本素質(zhì)持肯定的態(tài)度，占比接近7成；還有3成人選擇“基本不行”和“不抱希望”。
汪玉凱認(rèn)為，上述認(rèn)識(shí)上的分歧和反差，在一定意義上反映了基層公務(wù)員群體的行為復(fù)雜性和形象的不穩(wěn)定性，所以，如何提升基層公務(wù)員的執(zhí)行力，特別是規(guī)范其執(zhí)法行為，仍然是一個(gè)不可小視的問(wèn)題。
“社會(huì)治理和公共服務(wù)一直是地方政府的短板，政府職能轉(zhuǎn)變后，有望在這兩方面有明顯改善?！睂?duì)于這樣判斷，課題組發(fā)現(xiàn)，從回答的結(jié)果看，不管是黨政人員，還是企事業(yè)單位人員，甚至包括基層社區(qū)人員，并不認(rèn)可目前地方政府在社會(huì)治理方面采取的系列做法：認(rèn)為地方政府社會(huì)治理觀念落后、治理手段落后的人接近7成。
“這個(gè)調(diào)查結(jié)果，似乎完全出乎我們的意料之外。”汪玉凱說(shuō)，“這說(shuō)明，我們傳統(tǒng)的社會(huì)治理方法、手段乃至思維需要反思和改進(jìn)。”
權(quán)力清單能否防止權(quán)力濫用
提高政府管理的公開(kāi)性和透明度，讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光之下，是現(xiàn)代政府治理的基本理念和價(jià)值。在本輪行政體制改革中，在簡(jiǎn)政放權(quán)、取消下放行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，政府各個(gè)部門(mén)構(gòu)建權(quán)力清單，并向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督，是一個(gè)顯著特征。
對(duì)于這一改革舉措，社會(huì)的認(rèn)知度如何？
課題組的問(wèn)題是，現(xiàn)在各部門(mén)、各地方都在按照中央要求曬權(quán)力清單、亮權(quán)力家底。如此下去，權(quán)力能否被關(guān)進(jìn)制度的籠子里？
調(diào)查結(jié)果顯示，回答“可以”和“值得期待”的人數(shù)達(dá)315人，占被調(diào)查人數(shù)的三分之二，但仍有超過(guò)三分之一的人基本持否定態(tài)度。
汪玉凱表示，這個(gè)結(jié)果說(shuō)明，盡管政府在簡(jiǎn)政放權(quán)后曬權(quán)力清單，是一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，也得到了一些認(rèn)可，但是，對(duì)于這樣的改革，包括公務(wù)人員在內(nèi)，不是看政府部門(mén)在口頭上做出了什么承諾，而是實(shí)際上落實(shí)到了什么程度。
與此相關(guān)的問(wèn)題是，“新一屆政府大力推進(jìn)法治政府建設(shè)，而地方政府特別是基層政府還存在很多不守法的行政行為。你認(rèn)為這種狀況如何改進(jìn)”。
結(jié)果顯示，對(duì)于不守法的地方政府及公務(wù)人員，有接近4成被調(diào)查者強(qiáng)調(diào)要“制定嚴(yán)格的公務(wù)人員行為準(zhǔn)則，違反者就要受到相應(yīng)處罰”。同樣有接近4成被調(diào)查者認(rèn)為，“地方政府不介入微觀經(jīng)濟(jì)，不插手行政職能之外的事情，就會(huì)最大限度地避免非法行政行為”。
此外，還有三分之一的被調(diào)查者對(duì)地方政府及基層公務(wù)人員的某些執(zhí)法違規(guī)行為給予了一定的寬容和理解。
汪玉凱向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，這組調(diào)查的結(jié)果很讓人深思。一方面，對(duì)于不守法的行政行為，既強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)厲懲治，也強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格限定權(quán)力邊界；另一方面，這也反映出，公務(wù)人員執(zhí)法過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，不都是公務(wù)人員本身的素質(zhì)問(wèn)題，而與復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境等因素直接相關(guān)。
課題組建議，也許局外人很難真正理解基層公務(wù)人員的苦衷，但從整體上改善政府環(huán)境，實(shí)屬重要。 □記者 陳磊