調(diào)查動(dòng)機(jī)
“當(dāng)初政府建設(shè)農(nóng)村公墓，因缺少資金將我招商引資弄了進(jìn)來。為此我先后投了幾千萬(wàn)元，費(fèi)盡了心血。然而，經(jīng)營(yíng)還沒幾年，鎮(zhèn)政府在沒有對(duì)墓地資產(chǎn)進(jìn)行清算和交割的前提下，動(dòng)用了幾百人強(qiáng)制進(jìn)行了接管?！苯?，湘潭市民廖輝向本報(bào)反映了這一情況。事實(shí)真相究竟如何？《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了調(diào)查。
近日，《法制日?qǐng)?bào)》記者接到投訴稱，湖南省長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)早些年在建設(shè)農(nóng)村公墓時(shí)，因資金不足到外招商引資請(qǐng)人投資經(jīng)營(yíng)。投資人投入巨資苦心經(jīng)營(yíng)數(shù)年后，鎮(zhèn)政府在沒有對(duì)墓地資產(chǎn)進(jìn)行清算和交割的前提下，動(dòng)用上百人對(duì)墓地進(jìn)行了強(qiáng)制接管。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然長(zhǎng)沙縣人民法院、長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院一審、二審都已判決認(rèn)定干杉鎮(zhèn)政府強(qiáng)行接管墓地的行政行為違法，長(zhǎng)沙縣民政局、干杉鎮(zhèn)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人也承認(rèn)政府行為在某些方面確實(shí)存在問題，但迄今為止這種違法行為并沒撤銷，對(duì)于其中的損失目前還沒一個(gè)說法。同時(shí)，記者發(fā)現(xiàn)，由于政策制定不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法監(jiān)管不統(tǒng)一，長(zhǎng)沙一些農(nóng)村公墓建設(shè)在不同程度上存在違法對(duì)外銷售、偏離公益本位等亂象，亟待系統(tǒng)規(guī)范和源頭治理創(chuàng)新。
投訴
強(qiáng)行接管公墓被指權(quán)力任性
近日，湘潭市民廖輝向《法制日?qǐng)?bào)》記者投訴稱，2006年，干杉鎮(zhèn)民政辦向長(zhǎng)沙縣國(guó)土局、規(guī)劃局、林業(yè)局、民政局申報(bào)了一個(gè)關(guān)于成立干杉墓地的報(bào)告，得到了批復(fù)。但由于政府缺乏資金，有關(guān)部門決定招商引資，最終選擇和自己簽訂開辦公墓的協(xié)議。
“2007年起，我與干杉鎮(zhèn)車馬村簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，租賃車馬村的荒土進(jìn)行種植、養(yǎng)殖及墓葬經(jīng)營(yíng)，并支付了50年的全部土地租金?！绷屋x介紹說，2009年1月13日，長(zhǎng)沙縣民政局批復(fù)同意建設(shè)“干杉墓地”為公益性墓地，干杉政府社會(huì)福利辦公室聘請(qǐng)他負(fù)責(zé)對(duì)墓地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。隨后，廖輝投入了巨額資金對(duì)墓地及周邊環(huán)境、道路進(jìn)行了建設(shè)，對(duì)所租賃土地進(jìn)行了園林建設(shè)，如今墓地已具有相當(dāng)大的規(guī)模。同時(shí)，在墓地建設(shè)初期，為改變當(dāng)?shù)卮迕竦膯试嵊^念，廖輝花費(fèi)了大量的人力物力進(jìn)行宣傳、動(dòng)員，為干杉鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民喪葬觀念的移風(fēng)易俗作出了貢獻(xiàn)。
“2014年7月1日，干杉鎮(zhèn)政府在沒有作出接管決定，未說明接管行為的依據(jù)與理由，未聽取上訴人意見，未告知上訴人接濟(jì)途徑，程序嚴(yán)重違法的情況下，出動(dòng)三百余人，全副武裝，強(qiáng)行接管本人的財(cái)產(chǎn)，嚴(yán)重侵犯了本人的合法權(quán)利?！绷屋x認(rèn)為，干杉鎮(zhèn)政府的行為嚴(yán)重違反了法律規(guī)定，也完全違背了黨的群眾路線教育的根本宗旨。為此，他向長(zhǎng)沙縣法院提起了訴訟。今年2月，法院一審已判決認(rèn)定干杉鎮(zhèn)政府的行為違法，但沒有撤銷這一行為。為此他向長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院提起了上訴。5月，長(zhǎng)沙市中院作出維持原判的決定。
廖輝告訴記者，實(shí)際上長(zhǎng)沙市還有鳳凰山等好幾個(gè)農(nóng)村公墓，都是由政府招商引資建成的，也都長(zhǎng)期對(duì)外銷售，但有關(guān)方面一直沒有接管，也沒有叫停，這很難讓人感到執(zhí)法監(jiān)管是公平、公正的。
此外，廖輝還透露說，國(guó)家對(duì)每個(gè)公墓都有20萬(wàn)元到40萬(wàn)元的財(cái)政補(bǔ)貼，但這些年來沒有一個(gè)說法。
調(diào)查
兩審認(rèn)定行政行為違法未撤銷
“被告實(shí)施接管行為時(shí)，沒有考慮原告興建‘干杉墓地’需投入大量資金并自2008年開始一直在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理的事實(shí)、接管前沒有向原告作出書面的接管決定，向其說明其做出對(duì)接管行為不服的救濟(jì)途徑。強(qiáng)制接管時(shí)，沒有向原告履行催告義務(wù)，違背了行政程序中的程序正當(dāng)性原則?！痹陂L(zhǎng)沙縣民政局采訪時(shí)，《法制日?qǐng)?bào)》記者看到了一份標(biāo)注為(2014)長(zhǎng)縣行初字第00020號(hào)的湖南省長(zhǎng)沙縣人民法院的行政判決書。這份判決書詳細(xì)介紹了這一案件的由來，主要情況和廖輝的表述基本一致。
判決書同時(shí)指出，“干杉墓地”系農(nóng)村公益性墓地，被告依法對(duì)村民提供墓地用地系其行使農(nóng)村公益性墓地管理權(quán)的行為，原告要求撤銷被告長(zhǎng)沙縣干杉鎮(zhèn)人民政府遷出強(qiáng)行安葬在干杉墓地的墓葬沒有事實(shí)及法律依據(jù)，法院對(duì)原告的該項(xiàng)訴請(qǐng)不予支持。
“被上訴人在實(shí)施接管過程中，未聽取上訴人意見，未作出書面接管決定說明依據(jù)、理由和救濟(jì)途徑，也未履行催告義務(wù)，違反了程序正當(dāng)性原則。因‘干杉墓地’系農(nóng)村公益性墓地，上訴人要求被上訴人遷出強(qiáng)行安葬在干杉墓地的墓葬將有損公共利益，故該請(qǐng)求本院不予支持。”記者看到，標(biāo)號(hào)為(2015)長(zhǎng)中行終字第00153號(hào)的長(zhǎng)沙市中院二審判決書認(rèn)為原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，最終作出了“駁回上訴，維持原判”的判決。
“在當(dāng)時(shí)的條件下，政府的行為確實(shí)有些不嚴(yán)謹(jǐn)?！遍L(zhǎng)沙縣民政局殯改辦主任姚桂秋在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，2006年長(zhǎng)沙縣開始推行在火化區(qū)試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村公益墓地。然而，當(dāng)時(shí)試點(diǎn)文件并沒有在資金來源、土地性質(zhì)等細(xì)節(jié)上有具體規(guī)定，以至于干杉、跳馬等鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有去打擦邊球，紛紛借助外來資本的力量去修建農(nóng)村公益性墓地。
對(duì)此，干杉鎮(zhèn)人大副主席羅志斌在代表干杉鎮(zhèn)政府接受記者采訪時(shí)予以了確認(rèn)。羅志斌介紹說，為解決干杉公墓民間資本進(jìn)入和清退的問題，長(zhǎng)沙縣政府已牽頭召開了多次會(huì)議，要求民政、財(cái)政、國(guó)土等多部門配合，并形成了會(huì)議紀(jì)要，目前也已著手對(duì)接管墓地的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估清算，前后也與廖輝進(jìn)行了多次溝通協(xié)調(diào)，但雙方對(duì)評(píng)估公司的選擇以及評(píng)估結(jié)果等，還存在著較大的爭(zhēng)議。
“干杉墓地此前確實(shí)存在公墓私營(yíng)、高價(jià)銷售、招攬區(qū)域外的骨灰等違反政策法規(guī)的行為，完全違背了公益性墓地建設(shè)的初衷，更是損害了社會(huì)公共利益?！绷_志斌表示，按照規(guī)定，政府一定要接管公墓，但對(duì)投資者的合法權(quán)益也一定會(huì)給予保護(hù)。
對(duì)于給公墓的撥款問題，姚桂秋表示，長(zhǎng)沙縣有16個(gè)公墓，小的有20萬(wàn)元，大的有40萬(wàn)元，大約共有240多萬(wàn)元。這筆錢目前確實(shí)還沒發(fā)下去，因?yàn)橐恍┕勾嬖谥娣e超標(biāo)、違法對(duì)外銷售、價(jià)格偏高等問題，長(zhǎng)期整改不到位，沒法拿到這筆錢。
對(duì)于跳馬鎮(zhèn)鳳凰山公墓存在的類似問題，姚桂秋表示，長(zhǎng)沙縣此前其實(shí)也多次執(zhí)法過，發(fā)過很多整改通知書，但效果一直不太好。
“如果今年跳馬鎮(zhèn)不劃歸到雨花區(qū)，我們下一步會(huì)把鳳凰山公墓作為攻堅(jiān)目標(biāo)，啃下這塊硬骨頭?！币鹎镎f。
質(zhì)疑
行政執(zhí)法尺度不一引發(fā)質(zhì)疑
“我投入干杉墓地的投資大部分是通過親戚朋友借貸而來，利息遠(yuǎn)高于銀行利率，前期經(jīng)營(yíng)一直為虧損狀況?，F(xiàn)在墓地被干杉鎮(zhèn)政府違法強(qiáng)行接管，更是失去了還款來源?！绷屋x認(rèn)為，在法院已明確判決違法的情況下，干杉鎮(zhèn)政府仍在繼續(xù)違法行為，且至今未作出任何補(bǔ)償，這種行為嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)利，背離了依法治國(guó)的宗旨。而且，既然認(rèn)定行政行為違法，造成了實(shí)際損失，就理應(yīng)撤銷，且有人要為此負(fù)責(zé)。但讓人不解的是，一審二審都沒有對(duì)違法的行政行為予以撤銷，這在一定程度上為公權(quán)的任性提供了保護(hù)。為此，他將繼續(xù)向湖南省高級(jí)人民法院提出再審的申請(qǐng)。
“沒有明確墓地建設(shè)資金的來源，也沒有先行改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，就要每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都去修建一個(gè)公益墓地。當(dāng)時(shí)很多地方都要外出招商引資，以至于今天出現(xiàn)了很多遺留性的問題。”長(zhǎng)沙縣民政局副局長(zhǎng)何鐵建在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)時(shí)長(zhǎng)沙縣南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)修建的公墓，幾乎都出現(xiàn)了面積超標(biāo)、對(duì)外銷售等違法違規(guī)行為，北部修建的墓地則普遍出現(xiàn)了少有人前來安葬、墓地資源嚴(yán)重閑置浪費(fèi)的尷尬局面。這些尷尬局面的出現(xiàn)，和長(zhǎng)沙市有關(guān)政策以及要求有著直接的聯(lián)系。
“近年來各地紛紛建設(shè)農(nóng)村公益性墓地，確實(shí)有利于緩解死人和活人爭(zhēng)地的難題，降低墓地價(jià)格，緩解群眾普遍反映的死不起、葬不下的難題?！遍L(zhǎng)沙市民政系統(tǒng)一名不愿透露姓名的官員對(duì)記者表示，在具體推進(jìn)農(nóng)村公墓建設(shè)的過程中，因?yàn)槿狈γ鞔_的資金來源，缺乏統(tǒng)一、有力、有效的執(zhí)法監(jiān)管，一些地方政策制定本身不夠嚴(yán)謹(jǐn)、周密和合理，一些地方的農(nóng)村公墓在不同程度上出現(xiàn)了違法建墓、違法銷售、價(jià)格偏高等諸多問題。一些村民因?yàn)檫M(jìn)不了公墓只得繼續(xù)亂埋亂葬，造成了很多遺留問題，違背了公墓建設(shè)的初衷。
而且，由于執(zhí)法程序方式不明顯不統(tǒng)一，一些地方對(duì)公墓違規(guī)行為的查處確實(shí)存在標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、寬嚴(yán)力度有別、自由裁量權(quán)過大等問題，致使一些地方的公墓長(zhǎng)期存在對(duì)外銷售等違法問題，社會(huì)各界對(duì)此紛紛質(zhì)疑和抱怨，成為壓在地方民政部門頭上的一大難題。
長(zhǎng)沙等地的農(nóng)村公墓建設(shè)何以亂象叢生？對(duì)待現(xiàn)有亂象又該如何治理？相關(guān)法律制度又該如何升級(jí)完善？對(duì)此，本報(bào)將繼續(xù)予以關(guān)注。(□記者阮占江)