最高檢提請(qǐng)人大授權(quán)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)
在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)；北京、內(nèi)蒙古等13省份擬“嘗鮮”
公益訴訟
新京報(bào)訊 (記者張媛)檢察機(jī)關(guān)擬叫“公益訴訟人”，并對(duì)污染環(huán)境、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域案件提起公益訴訟。昨日，最高檢提請(qǐng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議，審議關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定草案，希望在北京等地開(kāi)展公益訴訟改革試點(diǎn)。
十八屆四中全會(huì)提出探索公益訴訟
此前，十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求。之后，最高檢起草了決定草案，擬在13省份開(kāi)展一場(chǎng)為期兩年的試點(diǎn)。
昨日，最高檢檢察長(zhǎng)曹建明在全國(guó)人大常委會(huì)上作決定草案的說(shuō)明。他表示，近年來(lái)，污染生態(tài)環(huán)境、危害食藥安全等侵害公共利益的事件時(shí)有發(fā)生，各界呼吁檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起公益訴訟等方式保護(hù)社會(huì)公共利益的要求日益強(qiáng)烈。
在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害。由于我國(guó)目前保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的法律制度還不十分完備，對(duì)此類違法行政行為缺乏有效監(jiān)督，因此四中全會(huì)提出探索公益訴訟。
提起公益訴訟分民事、行政兩種
根據(jù)決定草案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟分為民事、行政兩種。提起民事公益訴訟的案件范圍，將確定為檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境、食藥安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件；提起行政公益訴訟的范圍，將為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，違法行使職權(quán)或不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件。
決定草案規(guī)定，提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織向人民法院提起民事公益訴訟。提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。
本月2日，全國(guó)人大法律委已審議該方案。此次常委會(huì)期間將其列入議程，審議修改完善后將作出決定是否授權(quán)。決定草案如通過(guò)，最高檢表示將適時(shí)推出細(xì)則；試點(diǎn)期滿且實(shí)踐證明可行，將再提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改完善有關(guān)法律。
■ 落地
北京 分設(shè)民事和行政檢察機(jī)構(gòu)
據(jù)北京市檢察院副檢察長(zhǎng)黃寶躍介紹，今年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》時(shí)，已經(jīng)獲悉北京市檢察機(jī)關(guān)被確定為試點(diǎn)單位之一。為此，北京檢察院率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)市、分兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)，將民事和行政檢察機(jī)構(gòu)分設(shè)出去，不再與傳統(tǒng)的刑事公訴業(yè)務(wù)放在一起。
機(jī)構(gòu)分設(shè)以來(lái)，行政檢察向行政機(jī)關(guān)等發(fā)出檢察建議10份，采納建議6份，監(jiān)督領(lǐng)域涉及拆遷管理、公安執(zhí)法、勞動(dòng)保障、違法建設(shè)查處等領(lǐng)域。
試點(diǎn)擬選擇13省份
北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅
焦點(diǎn)1
檢察機(jī)關(guān)為何叫“公益訴訟人”？
根據(jù)決定草案，在公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)是為了“公益”而提起訴訟，所以方案稿將檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的身份確定為“公益訴訟人”。最高檢認(rèn)為，這一稱謂，既與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內(nèi)在的一致性。
據(jù)中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)介紹，這些年來(lái)，各界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟的呼聲越來(lái)越多，事實(shí)上各地檢察院也都在先行先試。比如2003年4月，山東樂(lè)陵市人民法院受理樂(lè)陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國(guó)第一個(gè)著名的環(huán)境公益訴訟案例。最近一個(gè)典型案例是今年1月，貴州畢節(jié)市金沙縣檢察院將環(huán)保局告上法院，要求其履行職責(zé)處罰某企業(yè)，這是我國(guó)首起由檢察機(jī)關(guān)直接作為原告向環(huán)保部門提起的行政公益訴訟案。
但是，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的主體身份問(wèn)題一直存在爭(zhēng)議。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)本身是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么在民事訴訟中，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的一方狀告他人，一旦敗訴后，那么檢察機(jī)關(guān)是作為監(jiān)督機(jī)關(guān)提起抗訴還是作為當(dāng)事人提起上訴？如二審仍敗訴，是抗訴還是申訴，也是難題。王燦發(fā)認(rèn)為，決定草案將其稱為“公益訴訟人”是一種變通方式，但仍與現(xiàn)有訴訟格局存在銜接問(wèn)題，需要通過(guò)試點(diǎn)摸索后再確定。
焦點(diǎn)2
為什么要設(shè)置“訴前程序”？
決定草案中提出，在提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織，向法院提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。
這其中，誰(shuí)是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織？
據(jù)王燦發(fā)介紹，2012年民訴法修改首提公益訴訟，當(dāng)時(shí)規(guī)定只適用于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)，訴訟主體是法律規(guī)定的部門和有關(guān)組織，但具體是哪些部門并不明確。后來(lái)，消法提出涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的訴訟主體是消協(xié)，2014年環(huán)保法通過(guò)時(shí)專門規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體是環(huán)保社會(huì)組織，比如在轄區(qū)市級(jí)以上人民政府民政部門登記的組織，需具備五年以上、沒(méi)有違法記錄等條件。
中國(guó)政法大學(xué)民事訴訟法教授宋朝武認(rèn)為，特別設(shè)置訴前程序，主要是為了節(jié)約司法資源。我國(guó)由于特殊國(guó)情，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)占主導(dǎo)地位，很多人對(duì)于保護(hù)國(guó)家、集體、社會(huì)利益的案件力不從心，那么由強(qiáng)有力的國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)檢察院提起公益訴訟就很有必要。同時(shí)，由于我國(guó)恰處在轉(zhuǎn)型期，上述侵權(quán)案件非常多，如果都交給社會(huì)組織機(jī)構(gòu)不行，都交給檢察院又顧不過(guò)來(lái)，那么通過(guò)設(shè)置一個(gè)“緩沖”程序，既避免了濫訴，又可以提高檢察監(jiān)督的效力。
根據(jù)決定草案，經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)的，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。