耕地占補平衡是我國法律規(guī)定的占用耕地補償制度，也是堅守18億畝耕地紅線的重要舉措。但近年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進和各類建設用地需求的增加，該制度落實越發(fā)艱難。記者前不久在湖南采訪了解到，由于儲備的土地資源顯著減少，不少地方打起了林地的主意，甚至通過毀林開墾的方式來實現(xiàn)“占補平衡”。

　　占林地補耕地的“數(shù)字游戲”

　　記者在懷化市中方縣聶家村鄉(xiāng)聶家村看到，一處山頭被“涇渭分明”地分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機耕道和水池等配套設施的梯土地。盡管旁邊的一塊石碑上明確寫著“土地開發(fā)項目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里實際種植的卻是林業(yè)作物油茶。

　　芷江縣楊公廟鄉(xiāng)大興田村也存在同樣情況，當?shù)貒敛块T在這個距縣城一個半小時車程、海拔500米的山村花了五六十萬開墾的100多畝耕地，前兩年種的是玉米，但最終被某企業(yè)流轉后種上了柚子樹。

　　大興田村村民龔小安告訴記者，由于大量勞動力外出務工，種植糧食等農(nóng)作物根本就無人打理。而種林業(yè)作物不僅無需打理，效益還高得多。以杉樹為例，只要經(jīng)過15年生長期每畝就有1萬多元收益。“村里基本上都是種杉樹、馬尾松和柚子。如果給我一塊耕地，我肯定愿意種杉樹。”龔小安說。

　　對于這種“田種樹”的現(xiàn)象，國土部門并非不知情，但他們也顯得無能為力。中方縣國土局副局長向忠文無奈地說，在遵守當?shù)亓謽I(yè)部門相關規(guī)定的前提下，能夠找到這么一塊地來開墾已經(jīng)很不容易了。

　　他同時承認，對農(nóng)民來說，山區(qū)開墾出來的耕地用來種糧食確實不劃算。芷江縣國土局土地儲備中心主任李興表示，開墾成耕地后，農(nóng)民要種什么，根本約束不了，而且可能出現(xiàn)“種樹發(fā)糧補”現(xiàn)象，甚至一塊地既有林權證又有土地經(jīng)營權證。

　　按照占補平衡的相關規(guī)定，只要在開墾成耕地后的兩年內種植農(nóng)業(yè)作物，項目就算驗收合格。此時數(shù)據(jù)庫里會將其更新為“耕地”，并保持數(shù)年時間?！爸劣隍炇蘸细窈笫欠N樹或是拋荒，我們就不管了?！币晃粐敛块T人士告訴記者。

　　對此，包括國土部門在內的一些基層工作者都直言不諱地稱之為“數(shù)字游戲”?！罢剂艘划€耕地，拿一畝林地來補，結果補充的耕地事實上還是林地，唯一變化的就是數(shù)據(jù)庫里的數(shù)據(jù)。”一位受訪者表示。

　　這樣的做法可謂“三方受益、一方受損”：對國土部門來說，完成了占補平衡任務；對林業(yè)部門來說，不用自己掏錢就能改善林地條件；對農(nóng)民來說，經(jīng)過整理的土地能流轉出更好的價格。但對于國家來說，維護18億畝耕地紅線、保障糧食安全的目標，卻被大大打了折扣。

　　毀林開墾時有發(fā)生

　　近年來，通過毀林開墾來完成占補平衡任務的現(xiàn)象已經(jīng)成為全國較為普遍性的問題。據(jù)2014年國家林業(yè)局開展的全國林地管理情況檢查，各類違法違規(guī)占用林地項目比上年增加7.1%。在今年第一季度為期兩個月的林地清查專項行動中，排查出的非法侵占林地案件多達17270起，違法違規(guī)面積31276公頃。這其中不少都是為了占補平衡而被毀林開墾。

　　去年8月，國家林業(yè)局和湖南省林業(yè)廳在瀏陽市開展林地管理情況檢查時，通過遙感數(shù)據(jù)和實地對照檢查，發(fā)現(xiàn)該市古港鎮(zhèn)高聯(lián)村2013年土地開發(fā)項目非法占用國家級公益林7.6146公頃。事發(fā)后，瀏陽市分管副市長向國家林業(yè)局作了當面檢討，瀏陽市國土和林業(yè)系統(tǒng)多名領導干部受到處分，當?shù)匾矊Ρ徽剂值剡M行了造林復綠等補救措施。

　　此外，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)購買建設用地指標盡管并不違法，但同樣加劇了林地和耕地的矛盾。

　　去年，張家界市永定區(qū)在清安坪鄉(xiāng)違規(guī)占用林地37.8公頃。據(jù)村民介紹，當?shù)貢r常發(fā)生水土流失，一遇下雨，山上的雨水就帶著泥土往下滾。為此，青安坪鄉(xiāng)還大規(guī)模進行石漠化綜合治理。永定區(qū)國土局副局長張孝平告訴記者，由于永定區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，建設用地指標用不完，便將其賣給長沙市，然后再在區(qū)內開墾出與指標面積相符的耕地作為補充。

　　記者在采訪中還聽到兩個很能表現(xiàn)“林耕矛盾”和地方政府占地沖動的典型例子。湖南某地一位國土局領導曾半開玩笑地說，國土部門最希望發(fā)生森林火災，因為這樣一來就能名正言順占用林地。而在湖南西部某市，當?shù)亓謽I(yè)部門在因一個土地開發(fā)項目解釋森林法相關規(guī)定時，被一位市領導斥責“我是讓你想法，不是讓你普法”。

　　資源不足須反思，政策方向應調整

　　生態(tài)文明建設是長久之計。一方面，根據(jù)規(guī)劃，我國森林覆蓋率要從目前的21.63%，提高到2050年的26%，林地保有量不少于46.8億畝。另一方面，耕地必須嚴守18億畝紅線。業(yè)內人士認為，一個要增加，一個要死守，兩者矛盾不可避免，出路在于反思之前的做法，及時調整政策方向。

　　有專家指出，耕地保護形勢嚴峻的一個重要原因，是我國特有的“半城鎮(zhèn)化”模式。在這種模式下，由于農(nóng)民進城務工生活后，其原先在農(nóng)村的居住地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現(xiàn)象。統(tǒng)計表明，全國目前有10%～20%的宅基地為閑置狀態(tài)，部分地區(qū)甚至高達30%。

　　“山下田荒蕪、山上砍樹忙?！睉鸦辛謽I(yè)局調研員楊維球認為，事實證明，通過林地補償耕地的做法已經(jīng)偏離了保護耕地、保障糧食安全的政策初衷。他建議，與其將每畝數(shù)千元的土地整理資金用于占補平衡的新增耕地開墾，不如將其用在既有耕地的中低產(chǎn)田改造和治理拋荒田上，通過提升質量和單產(chǎn)潛能來保障糧食安全。

　　“對于一些市州來說，如果不去開墾林地，占補平衡這項政策可以說已經(jīng)到了難以為繼的地步?！币晃粐敛块T人士告訴記者，根據(jù)相關統(tǒng)計，湖南的國土面積有61%都是林地，未利用地的比例僅有0.3%，而目前除了林地有被占的趨勢外，一些濕地也有被占風險。這位受訪者建議，國家應改目前的區(qū)域平衡為全國性平衡，將全國范圍內的未利用地進行統(tǒng)籌開發(fā)后作為后備資源。

　　湖南省林業(yè)廳資源林政處處長蒲少華認為，占補平衡政策短期內難有調整，林地被占用的趨勢可能還將加劇，必須對其進行嚴格控制和規(guī)范。比如，懷化市就規(guī)定了幾條底線：一是生態(tài)公益林、有林地和退耕還林地不能占；二是坡度25度以上林地不能占；三是不能將指標轉賣給其他市州。

　　蒲少華建議，將耕地保護和林地保護列入對地方主要領導的考核，每年進行審查?！艾F(xiàn)在這個責任是國土部門和林業(yè)部門在承擔，如果地方主要領導拍板要搞，具體部門很難阻止?！?半月談記者 周勉)