《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)指出，要塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，這是“十三五”時(shí)期實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。面對(duì)新形勢(shì)，要有新思路、新辦法。

　　一、地區(qū)發(fā)展差別呈現(xiàn)持續(xù)縮小趨勢(shì)

　　由于自然、地理和社會(huì)歷史等多重原因，我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期存在較大差別。1999年以來(lái)，逐步形成了西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央進(jìn)一步豐富發(fā)展了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和實(shí)踐，提出并實(shí)施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等新的戰(zhàn)略構(gòu)想和重大舉措，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展掀開(kāi)了新的篇章。

　　2014年聯(lián)合國(guó)宣布，中國(guó)首次邁入“高人類發(fā)展指數(shù)”國(guó)家行列。這是一個(gè)歷史性的跨越，其基礎(chǔ)原因在于，經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小。2008年，中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度首次全面超過(guò)東部。2014年，中、西部地區(qū)生產(chǎn)總值增幅分別比東部高0.5個(gè)和1.1個(gè)百分點(diǎn)。2010—2014年，西部城鄉(xiāng)居民收入增速均高于東部，東部與西部城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比率由1.47下降為1.44，農(nóng)民人均純收入比率由1.84下降為1.82。中西部地區(qū)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，全部實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育，人均預(yù)期壽命大幅提升，電視節(jié)目綜合人口覆蓋率達(dá)到95%以上。高速公路超過(guò)5000公里的8個(gè)省份中，中西部地區(qū)有5個(gè)。高速和準(zhǔn)高速鐵路網(wǎng)絡(luò)同步推進(jìn)，民航事業(yè)加速起飛，電力供應(yīng)極大改善。西藏、新疆等少數(shù)民族集中居住地區(qū)快速發(fā)展，集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)見(jiàn)到很大成效，贛南等原中央蘇區(qū)以及陜甘寧等革命老區(qū)自我發(fā)展能力明顯增強(qiáng)，其他邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)人民生活水平普遍得到較大改善。

　　盡管我們?nèi)〉昧藲v史性的成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題仍然非常突出。一是地區(qū)之間發(fā)展水平的差距還比較大。不同區(qū)域間的人均財(cái)政收入、人均占有財(cái)富等重要指標(biāo)繼續(xù)分化，公共服務(wù)還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到均衡水平。當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體上向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)形態(tài)轉(zhuǎn)變時(shí)，中西部地區(qū)的人才劣勢(shì)會(huì)更為突出。二是未富先老問(wèn)題在落后地區(qū)更早顯現(xiàn)。全國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力供給面臨拐點(diǎn)，勞動(dòng)年齡人口每年減少兩三百萬(wàn)人，可能會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)富積累的根基。東北等地區(qū)人口老齡化日益凸顯。出生人口性別比失衡在中西部尤為明顯。三是生態(tài)環(huán)境方面依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)人均水資源非常短缺，地區(qū)分布與人口規(guī)模很不匹配，超采地下水現(xiàn)象比較嚴(yán)重。西部生態(tài)比較脆弱，產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移、能源基地建設(shè)包括風(fēng)力發(fā)電也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定的負(fù)面影響。四是大宗商品價(jià)格長(zhǎng)期低迷，尤其不利于中西部地區(qū)的資本積累和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。此外，扶貧攻堅(jiān)還有不少“硬骨頭”。東部地區(qū)也存在著較大的地區(qū)差別，即使在北京周邊也有一個(gè)山區(qū)貧困帶。

　　二、促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)至為關(guān)鍵

　　《建議》提出，“十三五”時(shí)期，要深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，支持東部地區(qū)率先發(fā)展，更好地輻射帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展。實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，既要加大國(guó)家支持力度，更要加快市場(chǎng)取向改革。中西部和東北地區(qū)要利用好東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的機(jī)遇，全面對(duì)接“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃，加快推進(jìn)沿江沿邊開(kāi)發(fā)開(kāi)放，形成同步進(jìn)入小康社會(huì)的新局面。

　　根據(jù)世界銀行的研究報(bào)告，過(guò)去30多年里，世界貧困人口減少主要?dú)w功于中國(guó)的崛起。這個(gè)成就的取得，充分證明了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，而且也預(yù)示著我們的發(fā)展道路還蘊(yùn)藏著巨大潛力。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果公平是最終目標(biāo)。做到這一點(diǎn)固然十分重要，但更具有基本意義的是，要最大限度地創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平，調(diào)動(dòng)各地區(qū)人民群眾的積極性和主動(dòng)性，共同創(chuàng)造財(cái)富，促進(jìn)各地區(qū)人民的收入水平和生活質(zhì)量在不斷提高的過(guò)程中趨于一致，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入分布與人口地理分布基本吻合。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)地區(qū)差別很大的發(fā)展時(shí)期，但現(xiàn)在其人口總量分布與高收入群體分布以及骨干企業(yè)、著名大學(xué)和優(yōu)質(zhì)醫(yī)院的分布總體相符。我國(guó)各地區(qū)的自然條件不同，資源稟賦差異，不可能聚集同等密度的人口，也不必要追求相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是居民的實(shí)際生活水準(zhǔn)可以相近。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的人口大國(guó)，社會(huì)主義制度為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更廣闊的空間。總之，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根本上要做到以人為本，實(shí)現(xiàn)人的全面平等發(fā)展。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，特別是新經(jīng)濟(jì)體制基本確立以后，生產(chǎn)要素在市場(chǎng)的作用下開(kāi)始跨區(qū)域配置，勞動(dòng)力在全國(guó)范圍可以自由流動(dòng)。但是，由于傳統(tǒng)觀念和老體制因素的束縛，生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)還存在不少限制。一方面，中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移到東部城市就業(yè)的人口，長(zhǎng)期不能享受到完全的市民待遇，應(yīng)當(dāng)獲得的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)權(quán)益大打折扣。另一方面，東部的資本、技術(shù)和人才進(jìn)入中西部也往往會(huì)遇到各種障礙。

　　人口的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最重要前提。根據(jù)自然條件和主體功能區(qū)規(guī)劃，一些人口過(guò)量承載的中西部省份必然會(huì)有一定比例的居民永久性地流動(dòng)到東部發(fā)達(dá)地區(qū)。目前發(fā)達(dá)地區(qū)在接收外來(lái)人口方面還沒(méi)有做好充分準(zhǔn)備，甚至存在著外來(lái)人員最終將返回家鄉(xiāng)的預(yù)期。如果這種預(yù)期成為事實(shí)，不僅區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展會(huì)落空，而且勢(shì)必會(huì)造成很大的全國(guó)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

　　中西部地區(qū)資源豐富，有條件形成要素流進(jìn)的洼地。東部的許多企業(yè)家和專業(yè)人士，包括外資企業(yè)和外國(guó)專家，還包括一部分中西部外出務(wù)工人員，都有到中西部進(jìn)行投資創(chuàng)業(yè)的積極性。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，法治化的營(yíng)商環(huán)境最具吸引力。要引導(dǎo)東北老工業(yè)基地積極發(fā)展和培育市場(chǎng)，深化國(guó)有企業(yè)改革，培育內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。過(guò)去，在扶持落后地區(qū)發(fā)展時(shí)，政府辦企業(yè)、辦產(chǎn)業(yè)，花費(fèi)了很多精力和資源，結(jié)果大多事與愿違。要認(rèn)真總結(jié)政府代替企業(yè)干預(yù)市場(chǎng)的教訓(xùn)，下決心破除限制要素自由流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙，打破地區(qū)封鎖和壟斷，進(jìn)一步強(qiáng)化全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)生產(chǎn)力布局優(yōu)化。

　　中西部的重慶、成都、西安、武漢、鄭州、合肥、貴陽(yáng)等內(nèi)陸城市，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)都得到較好發(fā)展，其原因在于，除了交通、能源、電信等硬設(shè)施有了極大改善之外，這些地方的軟環(huán)境也有了很大改善。要引導(dǎo)各地進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，提高行政效能，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，健全市場(chǎng)法律制度，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，營(yíng)造法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

　　三、政府應(yīng)該也能夠發(fā)揮更積極作用

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要依賴于市場(chǎng)機(jī)制，這是基礎(chǔ)性的決定因素。但是政府仍然具有不可替代的獨(dú)特作用，必須發(fā)揮好相關(guān)的法律、規(guī)劃、政策等調(diào)控工具作用。只有如此，才能實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，才能落實(shí)《建議》提出的“支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，加大對(duì)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)的支持力度”。

　　我國(guó)城鄉(xiāng)差距比較大，這是東中西部各地區(qū)的共性，表現(xiàn)在全國(guó)層面，區(qū)域差距更尖銳地反映在農(nóng)村居民的收入上?？s小城鄉(xiāng)差距，一個(gè)重要途徑是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。要進(jìn)一步完善主體功能區(qū)制度，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)有序的新格局。完善生態(tài)補(bǔ)償制度，集約高效開(kāi)發(fā)能源資源，提高能源安全保障程度。

　　國(guó)家掌握著行政機(jī)構(gòu)、高等院校、國(guó)有企業(yè)、司法機(jī)關(guān)、軍事單位以及其他各種公益設(shè)施的規(guī)劃分布權(quán)力，應(yīng)當(dāng)更多地考慮其布局所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，科學(xué)合理地進(jìn)行調(diào)整和改革。在符合其他必要條件的前提下，盡可能將公共事業(yè)機(jī)構(gòu)、設(shè)施和項(xiàng)目安排到欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及人口流出較多的地區(qū)，形成更廣泛的帶動(dòng)作用。

　　目前，地區(qū)間的基本公共服務(wù)不均衡問(wèn)題還很突出。高中階段入學(xué)率、高等教育毛入學(xué)率，東西部差距還比較大。每萬(wàn)人擁有的醫(yī)院床位數(shù)、每百萬(wàn)人公共圖書(shū)館擁有量，盡管中西部超過(guò)東部地區(qū)，但質(zhì)量和服務(wù)水平還比較低。東西部互聯(lián)網(wǎng)普及率差距還很明顯。

　　“十三五”時(shí)期，要不斷完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度保障，進(jìn)一步縮小區(qū)域差距。中西部地區(qū)要切實(shí)抓好義務(wù)教育和職業(yè)培訓(xùn)，向普及高中階段教育努力，盡力阻斷貧困代際傳遞。把區(qū)域開(kāi)發(fā)與精準(zhǔn)扶貧有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、志愿者組織、慈善組織等民間力量到中西部地區(qū)參與扶貧。編制實(shí)施重點(diǎn)貧困革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃。深入貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法，加大對(duì)口支援和對(duì)口幫扶工作力度，維護(hù)邊疆和民族地區(qū)和諧穩(wěn)定。

　　進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政政策調(diào)節(jié)地區(qū)差別的功能，加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)老少邊窮地區(qū)和人口狀況惡化地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。需要強(qiáng)調(diào)的是，要以提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身發(fā)展能力為目標(biāo)，不能形成過(guò)度福利，使這些地區(qū)失去自身的“造血”功能。

　　強(qiáng)化政策性金融支撐，加大國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行對(duì)中西部和東北地區(qū)支持力度。創(chuàng)新政策性金融體制機(jī)制，探索設(shè)立更多以地區(qū)開(kāi)發(fā)和貧困救助為目的的各種基金。

　　加快建立全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系。目前，勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)全國(guó)一體，參保人員各地流動(dòng)，但繳費(fèi)及其歸屬并不一致，責(zé)任和權(quán)益很不對(duì)稱，自然導(dǎo)致不公平和低效率。社會(huì)保障體系在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的制度規(guī)定、經(jīng)辦管理和投資運(yùn)作已經(jīng)十分緊迫。在推進(jìn)統(tǒng)一的過(guò)程中，不同區(qū)域的各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位都應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

　　四、培育若干帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的增長(zhǎng)極

　　中外歷史表明，均衡發(fā)展總是相對(duì)的，不均衡發(fā)展則是絕對(duì)的。一個(gè)地方發(fā)展的各種條件的成熟往往不以人的意志為轉(zhuǎn)移，其中究竟哪個(gè)因素能夠發(fā)揮決定性作用并沒(méi)有固定模式。例如，沿海是最便利經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的，但是發(fā)達(dá)的瑞士、奧地利處于歐洲大陸中心且多為山地，而芬蘭、愛(ài)爾蘭等沿海國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程則晚了許多。這些國(guó)家的共同之處是，各自都走出了一條不同的發(fā)展道路。

　　隨著科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化的不斷演進(jìn)，資本和原料緊缺日益緩解，運(yùn)輸成本的比重不斷減小，信息的可獲得性普遍改善，影響內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的傳統(tǒng)的不利因素作用越來(lái)越小。與此同時(shí)，環(huán)境污染相對(duì)較輕、人口密度相對(duì)較低、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)程度不高等，進(jìn)一步增強(qiáng)了中西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，為其實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了更大的可能。

　　實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須尊重產(chǎn)業(yè)集聚自身規(guī)律，利用其帶動(dòng)擴(kuò)散作用，形成各種特色產(chǎn)業(yè)區(qū)域。從發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有的城市就是憑借一所或幾所大學(xué)成為新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域，比如美國(guó)的硅谷、印度的班加羅爾，我國(guó)也顯現(xiàn)出了這種勢(shì)頭。要依托高等院校、科研基地，發(fā)揮好企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體作用，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，形成若干具有強(qiáng)大帶動(dòng)力的創(chuàng)新城市和區(qū)域創(chuàng)新中心。依托通商口岸、重要港區(qū)等資源，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)，形成臨港產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。依托風(fēng)景名勝區(qū)、休閑度假區(qū)，加快文化和旅游融合發(fā)展，形成高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

　　重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，構(gòu)建連接?xùn)|中西、貫通南北方的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開(kāi)放式的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局。有序疏解北京非首都功能，推進(jìn)交通一體化，擴(kuò)大環(huán)境容量和生態(tài)空間，在天津、河北等地形成一些新的各具特色的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)基地。推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，改善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，高起點(diǎn)建設(shè)綜合立體交通走廊，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和分工協(xié)作。探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等建設(shè)具有世界影響力的城市群，依托東北、山東半島、長(zhǎng)江中游、中原、成渝、海西、長(zhǎng)株潭等城市群發(fā)展，建設(shè)一批重要經(jīng)濟(jì)區(qū)。

　　環(huán)渤海地區(qū)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最有潛力的增長(zhǎng)極之一。要著力解決地區(qū)間發(fā)展水平差異較大，區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)分割、產(chǎn)業(yè)趨同、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)和資源約束日益顯現(xiàn)等突出矛盾和問(wèn)題，協(xié)同推進(jìn)交通、能源、水利、信息等跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快消除地區(qū)間隱形壁壘，抓緊建立統(tǒng)一完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接合作，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治，使之成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的新引擎。

　　進(jìn)一步擴(kuò)大沿海、沿江、沿邊地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放。支持這些地區(qū)在體制創(chuàng)新、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等方面率先突破。大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，鞏固提升沿海經(jīng)濟(jì)帶的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。把重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、沿邊國(guó)家級(jí)口岸、邊境城市、邊境和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)作為我國(guó)與周邊國(guó)家合作的重要平臺(tái)，推動(dòng)沿邊開(kāi)放，允許沿邊地區(qū)先行先試，大膽探索創(chuàng)新跨境經(jīng)濟(jì)合作新模式、實(shí)現(xiàn)富民興邊新途徑。 (作者：郭樹(shù)清 山東省人民政府省長(zhǎng))