近期，糧油收儲成為輿論關(guān)注點。需要指出的是,近兩年來媒體報道的所謂糧油收儲風(fēng)險事件，集中在托市、臨儲業(yè)務(wù)的委托收儲領(lǐng)域，而非中央儲備糧。例如,近期爆發(fā)的吉林遼寧有關(guān)糧庫涉嫌“以陳頂新”事件，一個是委托庫，一個是租賃庫，都不是中儲糧下屬企業(yè)。
兩套管理模式
中儲糧成立于2000年?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)[2001]28號）文件提到：“健全中央儲備糧垂直管理體系”，“中儲糧總公司的任務(wù)是負(fù)責(zé)中央儲備糧（含食油）的管理和輪換，建立健全責(zé)權(quán)統(tǒng)一、管理規(guī)范的中央儲備糧輪換機(jī)制，防止糧食陳化變質(zhì)，確保糧食數(shù)量真實、質(zhì)量完好，保證國家急需時調(diào)得動、用得上”。
中央決定成立中儲糧垂直管理體系，改革的背景是2000年以前中央儲備糧分級管理于各級地方企業(yè)手中，出現(xiàn)一系列問題和亂象。中央建立垂直管理體系后，有效實現(xiàn)了確保中央儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好、調(diào)得動、用得上的改革初衷。
需要明確的是，中央儲備糧和托市臨儲糧不是一個概念。中央儲備糧是中央戰(zhàn)略儲備、常規(guī)儲備，長期存在、長期運(yùn)營。所謂托市臨儲糧，是2005年以后國家實施最低收購價政策和臨時收儲政策所形成的糧食（含菜籽油）。兩者在管理模式上有很大區(qū)別。
2014年上半年，中央和國家多個部門聯(lián)合組織了調(diào)研，并指出：“多年實踐證明，中央建立中儲糧垂直管理體制的決策是正確的，利用市場手段、通過企業(yè)化運(yùn)作保障中央儲備糧常儲常新的輪換機(jī)制是成功的，中儲糧在國家糧食宏觀調(diào)控體系中的主力軍作用是不可替代的?！?/p>
《中央儲備糧管理條例》是國務(wù)院在2003年8月出臺的，當(dāng)時還沒有最低收購價和臨時收儲政策。關(guān)于托市臨儲糧的管理政策，由2005年以來國家歷年最低收購價、臨時收儲執(zhí)行預(yù)案進(jìn)行規(guī)定。中央儲備糧和托市臨儲糧的管理模式不同，體現(xiàn)在3個方面：
一是功能不同。中央儲備糧實際上屬于中央政府的戰(zhàn)略儲備，規(guī)模相對穩(wěn)定，主要是為了應(yīng)對不時之需。托市臨儲糧是國家近幾年實施最低保護(hù)價格收購政策形成的糧食。
二是運(yùn)行體制不同。中央儲備糧由中儲糧負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，責(zé)權(quán)利高度統(tǒng)一，且90%儲存在全國的346個中儲糧直屬庫，少部分代儲于地方。托市臨儲糧，則采取委托收儲體制，委托庫點由中儲糧分公司、省級糧食行政部門、農(nóng)發(fā)行省級分行“共同定點、共同驗收、共同監(jiān)管、共同落實好政策”。業(yè)內(nèi)人士表示，“中儲糧只是受國家委托，作為合同的甲方與地方企業(yè)簽署了委托收購和儲存合同。75%以上的托市臨儲糧儲存在全國1.3萬個地方糧食企業(yè)手中，是中儲糧直屬庫的幾十倍”。
三是運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不同。按照《中央儲備糧管理條例》等規(guī)定，中儲糧每年負(fù)責(zé)對20%-30%的中央儲備糧進(jìn)行輪換，完全按市場化操作，費(fèi)用由中央財政對中儲糧總公司按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行包干，企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。而按照國家最低收購價、臨時收儲預(yù)案規(guī)定，托市、臨儲糧收購由國家定價，銷售由國家有關(guān)部門明確拍賣時間和組織拍賣，盈虧由財政統(tǒng)負(fù)。
委托收儲風(fēng)險多發(fā)的背后
為什么中央儲備糧管理能夠得到肯定的評價，而托市臨儲糧管理卻面臨一些風(fēng)險？
一是由于近年來糧食市場形勢變化，產(chǎn)銷區(qū)、新陳糧、國內(nèi)外糧價持續(xù)“倒掛”，糧食市場演變?yōu)椤罢呤小?，由此帶來托市、臨儲收購規(guī)模持續(xù)增加。據(jù)報道，2013年托市臨儲收購超過1億噸，2014年近1.25億噸。而此前幾年的年均收購也只有3000多萬噸，有的年度只有幾百萬噸。目前，黑龍江中儲糧一個幾十人的直屬庫最多監(jiān)管120多個委托租賃庫，監(jiān)管力不能及。
二是委托收儲體制權(quán)責(zé)失衡。按照2014年國家發(fā)布的小麥、稻谷最低收購價執(zhí)行預(yù)案以及玉米臨時收儲政策，“中儲糧有關(guān)分公司、省級糧食行政管理部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行省級分行合理確定委托收儲庫點”。這意味著，定點權(quán)不完全掌握在中儲糧手中。預(yù)案中規(guī)定，“委托收儲庫點按最低收購價（臨時收儲價）收購所需貸款（收購資金和收購費(fèi)用），由所在地中儲糧直屬企業(yè)統(tǒng)一向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承貸”。實際上是中儲糧要對委托收儲庫點行為“埋單”。根據(jù)預(yù)案規(guī)定，中儲糧直屬庫與委托收儲庫的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是相同的，中儲糧要按季足額將補(bǔ)貼撥付到委托收儲庫點。
在這種設(shè)計下，政府和銀行監(jiān)管動力缺失，預(yù)案中規(guī)定的中儲糧、地方糧食行政管理部門、農(nóng)發(fā)行三家“共同對收購糧食的數(shù)量質(zhì)量和庫存管理及銷售出庫負(fù)責(zé)，共同落實好最低收購價（臨時收儲）政策”難以落實到位。加上中儲糧企業(yè)與上萬個委托企業(yè)沒有任何隸屬關(guān)系，只有委托合同關(guān)系，既無“執(zhí)法權(quán)”，也無“處罰權(quán)”，更無監(jiān)管人力和手段，風(fēng)險防控難度大。
由于新陳糧食差價大，收儲體制不順，在巨大利益驅(qū)使下，一些企業(yè)不惜鋌而走險，違規(guī)牟利。尤其在受托企業(yè)自身經(jīng)營出現(xiàn)問題、面臨資金鏈斷裂時，更易轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險。有的媒體將板子打在中儲糧身上，是不公正的，沒有真正弄清楚問題的病根。
有關(guān)專家指出，中儲糧垂直管理體系，是糧食流通市場化改革的產(chǎn)物，解決了中央儲備糧有效管理的問題。在托市臨儲政策實施的這些年，中儲糧體系確實在擔(dān)當(dāng)服務(wù)調(diào)控主力軍。理順當(dāng)下托市、臨儲糧收儲體制，是對中儲糧垂直管理體系的保護(hù)，也是對糧食流通改革成果的呵護(hù)。要落實國務(wù)院不久前剛剛出臺的《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，督促地方政府承擔(dān)收儲責(zé)任，管好參與托市臨儲業(yè)務(wù)的地方企業(yè)，形成防控風(fēng)險合力。