亞投行如何才能出類拔萃

　　未來亞投行的成功，既得益于今天的創(chuàng)業(yè)熱情，更離不開未來運營中的謙虛和耐心

　　文/楊紅亮

　　新世紀以來，對多邊開發(fā)銀行效率低、官僚程序多的批評不絕于耳。當前，不少多邊金融機構擁有世界上“最好”的人力資源，卻沒有成就“最高”的運營效率，反而變成了低效的官僚機構。其原因在于西方國家主導的決策機制下，多邊開發(fā)銀行對所謂“標準發(fā)展模式”存在迷信。

　　未來的世界需要前瞻性、靈活、有包容性的多邊金融機構。即將成立的亞投行，需要在未來運營中監(jiān)測外部環(huán)境變化，并保有根據(jù)變化迅速調整自身運營的能力。和現(xiàn)有多邊金融機構不同，發(fā)展中國家在亞投行占有相對較大的投票權，這是亞投行的優(yōu)勢。在提供援助時，亞投行應鼓勵和幫助發(fā)展中國家尋找更適合自身情況的發(fā)展道路。

　　泛濫的“標準發(fā)展模式”

　　半個多世紀以來，以世界銀行和國際貨幣基金組織為首的多邊金融機構為全球經(jīng)濟增長和人民福利增加做出了貢獻。然而，各國也認為，其總體上運行效率低下、貸款批準需時過長，附加條款太多。以世行為例，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：從項目選擇開始到發(fā)放第一筆貸款為止，平均需要時間2年以上。

　　今天的主要發(fā)達國家，基本上都是歷史上率先開始工業(yè)化的西方國家。這樣的現(xiàn)實使很多西方學者，包括多邊開發(fā)銀行中的多數(shù)經(jīng)濟學家，對西方發(fā)達國家的發(fā)展模式盲目自信并以之作為“標準發(fā)展模式”到處推廣。西方學者眼中的“標準發(fā)展模式”，簡言之就是：在國家治理上實現(xiàn)西式民主，在經(jīng)濟運行上要自由市場化。這種發(fā)展模式在思想界、理論界的代表就是弗朗西斯·福山的“歷史的終結”論，在發(fā)展實踐領域的表現(xiàn)就是所謂的“華盛頓共識”。

　　這種“標準發(fā)展模式”在多邊開發(fā)銀行里很有市場，多數(shù)經(jīng)濟學家對自由市場經(jīng)濟有著近乎宗教信仰式的崇拜。在他們眼中，自由市場機制已經(jīng)不再是一個實現(xiàn)資源配置的途徑，而變成了追求的目標本身。以此為依據(jù)，多邊開發(fā)銀行給發(fā)展中國家開了很多新自由主義經(jīng)濟學的“藥方”，比如加強財政紀律、利率市場化、貿易自由化、放松外資管制、私有化等等。

　　但是，發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間(以及不同發(fā)展中國家之間)存在著巨大的體制和發(fā)展環(huán)境差異，任何剛性的“標準模式”或“共識”在面對復雜多變的發(fā)展問題時都難保不出問題。上世紀90年代中后期拉美和東南亞國家發(fā)生的金融危機，都有在國際金融機構的壓力下過早開放資本賬戶的原因存在。這充分說明了“移植”制度的敏感性和結果的不確定性。

　　20世紀末以來，以世行前首席經(jīng)濟學家斯蒂格利茨為代表的一些學者一直呼吁經(jīng)濟學家們走出“華盛頓共識”并“超越華盛頓共識”。近幾年來，也有學者主張摒棄任何成型的模式、放棄尋找所謂的“最佳實踐”，根據(jù)現(xiàn)實情況開展“增長診斷”。然而，新自由主義學說是如此的根深蒂固，“增長診斷”只是一種分析問題的方法，如果使用者的思想理念不變，那么使用這種方法的結果也就只能是“新瓶子裝老酒”。這顯然不可能給國際金融機構的發(fā)展實踐以創(chuàng)造性的指引。

　　沒有邊界的野蠻干預

　　事實上，現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行在一定程度上已經(jīng)淪為主要發(fā)達國家施加其影響力的工具。這體現(xiàn)在：首先，多邊開發(fā)銀行在決策機制上向主要發(fā)達國家傾斜嚴重，表現(xiàn)在政策制定、業(yè)務運行、資源使用以及高層官員任命等各個方面。造成這種結果的直接原因是：發(fā)達國家掌握了現(xiàn)有多邊金融機構投票權的大多數(shù)。雖然發(fā)展中國家在數(shù)量上要遠多于發(fā)達國家，但在現(xiàn)有決策機制下很少有發(fā)聲機會。

　　其次，在資金投向上多邊金融機構受主要發(fā)達國家的政治意圖影響明顯。這可以從兩個方面來看：一方面，處在不同發(fā)展階段的國家有不同的發(fā)展任務，現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行附加于其貸款之上的條款及安保措施代表的更多是非借款國的想法，而不是借款國的實際需求；另一方面，貸款批準受主要發(fā)達國家地緣政治考量的影響明顯。多邊金融機構受主要發(fā)達國家國內政治因素的影響而收緊貸款、增加安保條款的案例屢見不鮮。

　　對“標準發(fā)展模式”的過度認可，畸化了多邊金融機構援助實踐中的行為，結果就是多邊金融機構“需要管的事”越來越多。

　　當前，多邊金融機構在提供援助時已經(jīng)深深地介入到了借款國經(jīng)濟政策的方方面面。比如，經(jīng)濟改革、產(chǎn)業(yè)政策、國企私有化、政府預算以及貨幣管理等等。上世紀90年代有些多邊金融機構甚至更過分地給貸款附加上了所謂的“治理條款”，介入到借款國的民主化、政府分權、央行獨立等令人難以理解的領域。多邊金融機構采取的干預形式是多樣的，經(jīng)常以貸款條件、政策對話、優(yōu)先投資方向等不同名目出現(xiàn)。

　　很多干預活動實際上都突破了這些機構原先的業(yè)務范圍和設立初衷，干預的理由通常是：被干預的領域會影響借款國的當前經(jīng)濟表現(xiàn)和未來發(fā)展。按照這種邏輯，多邊金融機構的干預既可以是經(jīng)濟的(如行業(yè)改革)，也可以是政治的(如政府分權)，甚至可能是社會的(如婦女地位)和文化的(如少數(shù)民族政策)。這種無休止的干預不僅模糊了多邊金融機構的業(yè)務邊界和責任，增加了資源被“誤用”的危險，同時也因為把有限的資源“攤得太薄”而嚴重削弱了貸款的有效性。

　　低效、官僚的批準程序

　　伴隨著無休止干預而來的，必然是國際金融組織日漸龐大的機構和層次越來越復雜的官僚體制。結果就是：批準一個貸款，有越來越多的條件需要滿足，越來越多的部門需要參與審核。因此，多邊開發(fā)銀行效率低、官僚程序多可以說只是這種運行機制缺陷的自然結果和外在表象；對“標準發(fā)展模式”的迷信，在傾斜嚴重的決策機制下，引起的無休止的目標散失的過度干預，才是這種表象后的真正原因。

　　客觀來看，多邊開發(fā)銀行對貸款項目進行的審查在不少方面都是必要的，比方說：項目的技術和經(jīng)濟可行性、必要的環(huán)保措施等等，但正如“沒有住上房子的人不會考慮臥室的裝飾、饑寒交迫的人不會講究飯菜的口味”一樣，當“附加條件”置于貸款之上時，就等于讓借款國去承擔保護全人類的“公共產(chǎn)品”的任務。

　　多邊開發(fā)銀行的過多要求，加重了借款國的發(fā)展負擔，自然也很難贏得其歡迎。尤其是冗長的審批程序和繁雜的環(huán)保、社保、采購等方面的要求，不僅遲滯了項目的開發(fā)，也間接增加了借款國的資金使用成本。世行的研究表明，滿足世行環(huán)保、社保方面的要求會增加40%～60%的正常成本，而滿足采購程序要求會另外增加30%～35%的成本。

　　特別是大型基礎設施項目，上述因素已成為發(fā)展中國家轉向其他融資渠道的主要原因。也就是說，有其他融資渠道備選的時候，發(fā)展中國家寧愿使用其他渠道更貴的資金，也不愿意滿足多邊開發(fā)銀行的繁雜要求來換取低息貸款。因此，這種繁雜要求的合理性是存疑的，因為它從根本上無法達到其預定目的。

　　亞投行的謀新之道

　　作為一個新的多邊金融機構，亞投行有著后發(fā)優(yōu)勢，可以借鑒其他多邊銀行在長期運行中獲得的經(jīng)驗教訓，把自己建成一個精干、高效的金融機構。為此，亞投行可考慮采用以下措施：

　　其一，發(fā)展理念要實際。越來越多的實踐表明，經(jīng)濟發(fā)展沒有固定模式。中國30多年的發(fā)展經(jīng)驗表明：在一定的歷史條件下，要充分尊重一個國家的特殊性和自主性，同時積極尋求經(jīng)濟發(fā)展的普遍性和一般性。亞投行在實踐中要實事求是，反對教條主義，杜絕墨守成規(guī)。

　　如果把一些具有時空局限性的經(jīng)驗當成“最佳實踐”不加區(qū)別地到處推廣，就是作繭自縛、自我阻礙。在運營中，亞投行要重視各國不同的發(fā)展環(huán)境和初始條件，不應該根據(jù)某種固定模式來應對不同的發(fā)展狀況，而應該根據(jù)不同的發(fā)展狀況來采取有針對性的措施。

　　其二，業(yè)務目標要明確。亞投行應該專注于基礎設施投資，投資決策應該以項目的可行性為考量標準。這樣做的益處有兩方面：一是便于快速積累實施基礎設施項目的經(jīng)驗，為亞投行的未來發(fā)展打下堅實的基礎；二是便于建設一個重視專業(yè)技術知識、非政治化的組織文化，為亞投行贏得更多的潛在客戶和業(yè)務合作伙伴，同時也便于限制非借款國對亞投行未來運營政策的過多干擾。從現(xiàn)實看，金融機構對其投融資活動設定附加條件是件很自然的事，但附加條件應僅限于與償還貸款有關的方面。

　　其三，機構設計要圍繞核心業(yè)務。亞投行應該緊緊圍繞核心業(yè)務進行機構設計，減少內部溝通節(jié)點，制定精益化的業(yè)務流程?，F(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行都有著復雜的管理系統(tǒng)、機構臃腫、流程冗長，不僅外部人很難搞清楚，甚至內部人員也很難真正理解。亞投行應該善用其后發(fā)優(yōu)勢，在管理流程上實現(xiàn)數(shù)字化，在機構設計上為以后的發(fā)展和靈活運營留下空間。亞投行可以借鑒商業(yè)銀行的成功經(jīng)驗，利用現(xiàn)代信息技術網(wǎng)絡在項目開發(fā)和管理上實現(xiàn)高效運營。

　　其四，心態(tài)開放、廣泛合作。亞投行在投入運行后應該盡早展開和現(xiàn)有多邊金融機構的全方位合作。發(fā)展中國家對基礎設施投資的需求是非常巨大的，單靠現(xiàn)有多邊金融機構無法滿足這個資金缺口，亞投行和現(xiàn)有機構之間有充足的合作空間。“海納百川、有容乃大”。通過合作，亞投行可以取人之長補己之短，可以培養(yǎng)自己的機構能力，同時也可以“借船出?！睌U大自己的影響力。

　　亞投行在投入運行后應該盡早展開和其成員國家的全方位合作，以增強其成員國家，特別是中小發(fā)展中國家的股東意識，提升參與感，以有利于利用發(fā)展中國家的尚未完全開發(fā)的資源，幫助其經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　長期以來，因主要發(fā)達國家的阻撓和多邊金融機構不能與時俱進，新興市場國家的資源沒有得到很好的釋放和保護式利用。這些寶貴的資源迄今為止尚未被多邊金融機構所重視，這是歷史留給中國和亞投行的一次絕佳的機遇。