紅線怎么劃、責(zé)任如何定、突破在哪里、追責(zé)誰執(zhí)行？——四問《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》
近日，中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。《辦法》怎樣劃出領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線？《辦法》列出的“責(zé)任清單”有何特點(diǎn)？《辦法》中的重大突破是什么？責(zé)任追究由誰來執(zhí)行？
帶著這些問題，新華社記者采訪了有關(guān)專家。
一道制度屏障
近年來，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)榄h(huán)境污染事故或重大環(huán)境污染問題而被追究責(zé)任的事例并不少見。
今年6月，甘肅省14名國家機(jī)關(guān)工作人員因騰格里沙漠污染事件而被追責(zé)。其中，武威市環(huán)保局局長和分管副局長被給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分；武威市委、市政府和甘肅省環(huán)保廳主要負(fù)責(zé)人被誡勉談話；涼州區(qū)環(huán)保局局長、副局長還因涉嫌玩忽職守罪被檢察機(jī)關(guān)立案偵查。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示，隨著中央對生態(tài)文明建設(shè)的要求不斷提高、環(huán)保法律法規(guī)的日益嚴(yán)格和人民群眾環(huán)保意識的加強(qiáng)，國家對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的要求不斷提高，對損害生態(tài)環(huán)境行為的追責(zé)力度也不斷加強(qiáng)。
他同時(shí)表示，在中央此次印發(fā)《辦法》之前，對于各類各級領(lǐng)導(dǎo)干部究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些生態(tài)環(huán)保職責(zé)，失責(zé)之后又應(yīng)該如何追究，并沒有一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的操作流程。
國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院總工程師張煜星表示，中央此次印發(fā)《辦法》，意味著生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究主體由原來的執(zhí)行主體向決策主體轉(zhuǎn)變，將矛頭對準(zhǔn)了很多環(huán)境損害行為發(fā)生的根源。
“比如，一塊林地被非法占用，建了高爾夫球場、蓋了別墅等等，作出決策的可能是黨委政府，但過去在處理過程中，往往是處罰具體的建設(shè)單位，《辦法》的出臺則意味著還要追究決策者、審批者的責(zé)任。”張煜星說。
專家表示，過去，對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出生態(tài)環(huán)保方面的要求，主要是通過道德感召和工作號召等方式進(jìn)行，起到了一定作用，但這種方式彈性空間大、效果不穩(wěn)定，是一種軟約束。
“現(xiàn)在，《辦法》用制度來引領(lǐng)和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)，劃出了領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線。”夏光說，“凡是不履責(zé)、不作為或越位干擾履責(zé)的，都要按制度進(jìn)行處理，這就形成了領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權(quán)的制度屏障，效果更可靠。”
一張“責(zé)任清單”
此次印發(fā)的《辦法》明確，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，并在追責(zé)情形中著重細(xì)化了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”。
《辦法》共規(guī)定了25種追責(zé)情形，列出了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、黨政分管領(lǐng)導(dǎo)、政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)和其他具有職務(wù)影響力的領(lǐng)導(dǎo)干部四種類型。責(zé)任主體與具體追責(zé)情形一一對應(yīng)。
夏光表示，列出“責(zé)任清單”將促使領(lǐng)導(dǎo)干部“做好應(yīng)該做的”和“不做不該做的”。
他認(rèn)為，“做好應(yīng)該做的”就是指各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該忠實(shí)履行法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，確保轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全和促進(jìn)環(huán)境治理改善，否則就要被追究責(zé)任。
而“不做不該做的”，則包括干預(yù)正常的環(huán)境管理工作，插手環(huán)境影響評價(jià)、主要污染物減排等工作，指使下屬做出不合法的審批行為；或者授意、指使下屬修改或虛構(gòu)環(huán)境監(jiān)測或環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；以及干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰等等。
“這種‘分類－定責(zé)－懲處’的制度結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了完整的追責(zé)鏈條，保證各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)保工作中都有明確的職責(zé)界限和失責(zé)后果，這樣的‘精準(zhǔn)追責(zé)’方式，大大提高了追責(zé)工作的針對性和可操作性?！毕墓庹f。
同時(shí)，專家表示，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)保職責(zé)很多，這25種追責(zé)情形只涉及眾多職責(zé)中的一部分，但這是十分關(guān)鍵和重要的部分。
“《辦法》規(guī)定的這些追責(zé)情形一旦出現(xiàn)就會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，《辦法》正是抓住了這些主要矛盾，以追責(zé)來推動(dòng)方方面面責(zé)任的落實(shí)?！毕墓庹f。
一個(gè)重大突破
強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”，是此次印發(fā)的《辦法》的又一特點(diǎn)。專家表示，此前法律法規(guī)對地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)成員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任沒有規(guī)定，《辦法》的出臺實(shí)現(xiàn)了追責(zé)對象的全覆蓋，這是一個(gè)重大突破。
“這就要求地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在決策項(xiàng)目、實(shí)施建設(shè)時(shí)，不能只簡單追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不顧及生態(tài)環(huán)境的承受能力?！睆堨闲钦f。
專家表示，在我國的執(zhí)政體系中，地方黨委對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有全局性、方向性的職責(zé)，而政府更偏向于執(zhí)行、落實(shí)的職責(zé)，因此，在《辦法》實(shí)施之后，黨政追責(zé)孰輕孰重，取決于在哪些情形上出現(xiàn)了失責(zé)現(xiàn)象。
“如果是在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略和總體方向上出現(xiàn)決策失誤，那么黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)的責(zé)任更大一些，如果主要是執(zhí)行環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，那么政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任更大一些?！毕墓庹f。
同時(shí)，《辦法》明確規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，并將“終身追究”作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的一項(xiàng)基本原則，明確提出對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。
專家表示，在干部選拔任用方面引入這樣“一票否決”式的規(guī)定，并實(shí)行終身追責(zé)，將對領(lǐng)導(dǎo)干部群體產(chǎn)生極大震動(dòng)，促使其牢固樹立生態(tài)文明理念，承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。
此外，《辦法》還注重“行為追責(zé)”與“后果追責(zé)”相結(jié)合，不局限于發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害事件再進(jìn)行追責(zé)，而是促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)避免生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生。專家表示，這種重視預(yù)防、前移“關(guān)口”的做法，有利于防患于未然。
一套追責(zé)流程
針對以往損害生態(tài)環(huán)境行為責(zé)任追究啟動(dòng)難、實(shí)施難的問題，《辦法》明確了責(zé)任追究的啟動(dòng)和實(shí)施程序，建立了協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，設(shè)置了對啟動(dòng)和實(shí)施主體的追責(zé)條款。
專家表示，這些規(guī)定使各個(gè)環(huán)節(jié)形成一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)，并突出強(qiáng)化了追責(zé)者的責(zé)任，確保對生態(tài)環(huán)境損害行為“零容忍”。
“啟動(dòng)機(jī)制的作用是為了保證《辦法》得到執(zhí)行?！毕墓獗硎荆掇k法》要求并授權(quán)政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門及時(shí)啟動(dòng)并實(shí)施追責(zé)程序，這些部門如果失職，有關(guān)人員也將被追責(zé)。
中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅認(rèn)為，《辦法》出臺后，關(guān)鍵是要真正落實(shí)，而在操作的過程中，還存在如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取、第三方認(rèn)證等不少問題需要綜合考慮。
對此，《辦法》也提出各地可制定實(shí)施細(xì)則，國務(wù)院負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定落實(shí)的制度和措施。
張煜星表示，具體到林業(yè)生態(tài)保護(hù)方面，下一步還需要圍繞林業(yè)生態(tài)環(huán)境損害的類型、損害情形以及損害情形的定性定量評估標(biāo)準(zhǔn)等，根據(jù)《辦法》的要求和精神，研究制定實(shí)施細(xì)則、具體措施和制度。(記者華春雨、崔靜)