【洞見】澳大利亞金融消費(fèi)糾紛非訴調(diào)解機(jī)制借鑒

　　近年來，隨著金融創(chuàng)新的發(fā)展，侵害金融消費(fèi)權(quán)益的案件呈現(xiàn)了一些新特點(diǎn)：涉案金額有所增大，科技含量有所提高，部分案情趨向復(fù)雜等。在此情況下，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的重要性、必要性和迫切性凸顯。

　　日前，中國人民銀行和世界銀行集團(tuán)國際金融公司在北京聯(lián)合舉辦了金融消費(fèi)糾紛非訴調(diào)解機(jī)制建設(shè)研討會(huì)。會(huì)議邀請(qǐng)了澳大利亞金融調(diào)解服務(wù)公司銀行和金融部首席調(diào)解員Philip Field先生就澳大利亞金融消費(fèi)糾紛非訴調(diào)解機(jī)制作了介紹。

　　通過這些國際研討會(huì)我們發(fā)現(xiàn)，澳大利亞很多各類金融糾紛，包括信貸、信托、壽險(xiǎn)、財(cái)險(xiǎn)、支付、存款等，由于第三方非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)，即金融調(diào)查服務(wù)處（Financial Ombudsman Service，下稱FOS）的有效運(yùn)作，得到了妥善解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2013—2014年度，F(xiàn)OS收到的糾紛總數(shù)為31680件，結(jié)案的糾紛總數(shù)為33450件，平均每個(gè)工作日處理糾紛100余件。在FOS 300余人的隊(duì)伍中（其中100人為兼職），平均每個(gè)職員一年處理糾紛100余件。

　　FOS不是政府的監(jiān)管部門，而是一個(gè)獨(dú)立于糾紛雙方的第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)，但在澳大利亞國內(nèi)能夠被金融消費(fèi)者廣泛接受，其原因主要有以下三點(diǎn)：第一，F(xiàn)OS對(duì)消費(fèi)者提供免費(fèi)服務(wù)，消費(fèi)者不必承擔(dān)若法律訴訟失敗而可能產(chǎn)生的費(fèi)用；第二，F(xiàn)OS是一個(gè)獨(dú)立于糾紛發(fā)生雙方的第三方非訴機(jī)構(gòu)，始終保持中立立場；第三，F(xiàn)OS的工作透明，信息披露機(jī)制完善，工作人員具有高效率、高素質(zhì)的特點(diǎn)。這也使得該機(jī)構(gòu)在解決金融消費(fèi)糾紛方面成果顯著。

　　那么，F(xiàn)OS擁有什么樣的管理體制和機(jī)制？具體如何運(yùn)作？哪些可為我國借鑒？

　　主要由會(huì)員進(jìn)行調(diào)解

　　FOS負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定規(guī)則

　　FOS有大量的會(huì)員作為調(diào)解員，具體調(diào)解職責(zé)由調(diào)解員負(fù)責(zé)，董事會(huì)不干預(yù)。FOS的會(huì)員主要是各類金融機(jī)構(gòu)，截至2014年6月30日，其法人會(huì)員共計(jì)4842家，代理人會(huì)員共計(jì)10392家，會(huì)員總數(shù)合計(jì)15234家。FOS的董事會(huì)成員包括董事會(huì)主席、消費(fèi)者代表和金融服務(wù)行業(yè)代表各3人。董事會(huì)職能包括監(jiān)督工作效率，對(duì)政策相關(guān)問題提供指導(dǎo)方針，制定資金預(yù)算以及審查工作范圍和管轄權(quán)限，但不管理具體調(diào)解業(yè)務(wù)。FOS的調(diào)解職責(zé)由不同級(jí)別的調(diào)解員負(fù)責(zé)，主要包括做出管轄權(quán)方面的決策，通過做出決定來解決糾紛，以及主持和參加FOS專家組工作。FOS設(shè)首席調(diào)解員，并下設(shè)四個(gè)具體部門：案件決定部、一般解決部、特殊解決部和戰(zhàn)略與業(yè)務(wù)部。FOS的外部治理機(jī)制是對(duì)監(jiān)管當(dāng)局——澳大利亞證券和投資委員會(huì)負(fù)責(zé)，并定期向其報(bào)告工作。

　　FOS作為非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)，有明確的管轄權(quán)限，主要限定各類金額。如受理糾紛的索賠限額設(shè)在50萬澳元；FOS可以決定的貨幣索賠限額為30.9萬澳元；財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)糾紛限額為16.6萬澳元；人壽保險(xiǎn)每月收入限額為8300澳元。

　　當(dāng)金融消費(fèi)糾紛案件發(fā)生時(shí)，處理流程如下：第一，對(duì)糾紛進(jìn)行登記。消費(fèi)者在首次向金融機(jī)構(gòu)投訴之前，或者首次要求金融機(jī)構(gòu)解決問題之后的45天之內(nèi)，都可以給FOS打電話，服務(wù)人員將會(huì)告知消費(fèi)者該糾紛是否在FOS的管轄范圍之內(nèi)。如果在FOS的管轄范圍之內(nèi)，則消費(fèi)者可以提交書面申請(qǐng)材料對(duì)該糾紛進(jìn)行登記。第二，F(xiàn)OS對(duì)糾紛進(jìn)行受理。在FOS管轄范圍之內(nèi)的糾紛案件，消費(fèi)者首先向金融機(jī)構(gòu)提出申訴，如果收到的答復(fù)是糾紛未能解決，或者在消費(fèi)者投訴的21天之內(nèi)投訴仍未能解決，則該糾紛會(huì)被FOS予以受理。第三，F(xiàn)OS對(duì)糾紛案件進(jìn)行管理。在這一階段，F(xiàn)OS將審查收到的糾紛案件，并且與消費(fèi)者聯(lián)系，收集更多的信息來了解糾紛，在其管轄范圍之內(nèi)的部分，就會(huì)與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系，要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)此事做出回應(yīng)。在得到了消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)雙方的信息之后，F(xiàn)OS會(huì)對(duì)雙方提供的信息進(jìn)行審查和評(píng)估，由案件主管調(diào)查糾紛案件，盡力通過協(xié)商和調(diào)解的方式來解決糾紛。如果糾紛需要調(diào)解解決，則糾紛案件會(huì)被提交到FOS的調(diào)解處理部門，由調(diào)解員安排金融消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)共同參加的電話會(huì)議來進(jìn)行調(diào)解。第四，F(xiàn)OS對(duì)糾紛案件達(dá)成處理結(jié)果。通過協(xié)商和調(diào)解的方式，F(xiàn)OS達(dá)成提出建議或者進(jìn)行決定的方式來解決糾紛案件。案件負(fù)責(zé)人首先在對(duì)糾紛進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)之上，考慮糾紛的行業(yè)實(shí)踐性和法律法規(guī)的適用性，對(duì)案件提出建議。如果糾紛雙方都能夠接受建議，則該建議具有約束力，糾紛得到解決。如果有其中一方反對(duì)該建議，則案件負(fù)責(zé)人將糾紛提交到FOS的裁決委員會(huì)來做出決定，即得到最終決策。如果消費(fèi)者在30天之內(nèi)接受了該決策，則對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有約束力。

　　FOS的決策標(biāo)準(zhǔn)除最主要的法律原則外，還有以下幾個(gè)有特色的標(biāo)準(zhǔn)。一是適用的行業(yè)行為準(zhǔn)則或指引，二是良好的行業(yè)實(shí)踐，三是FOS或前任機(jī)構(gòu)的前相關(guān)決策，但同時(shí)FOS又不受其約束。這表明，F(xiàn)OS擁有一定的自主權(quán)。

　　FOS處理糾紛有四大原則。第一，中立性原則。FOS受理糾紛案件之后，自行調(diào)查所有問題，既與消費(fèi)者聯(lián)系搜集信息，又聽取金融機(jī)構(gòu)對(duì)此事的回應(yīng)，而非單獨(dú)聽取當(dāng)事人的一面之詞。第二，非訴訟方式解決糾紛原則。FOS致力于通過協(xié)商和調(diào)解的方式來解決糾紛案件，達(dá)到令糾紛雙方都滿意的效果。第三，約束力原則。FOS處理糾紛案件時(shí)，如果糾紛雙方對(duì)其提出的建議都能夠接受，則該建議具有約束力，如果一方反對(duì)該建議，則提交裁決委員會(huì)做出最終決策，消費(fèi)者在30天之內(nèi)沒有對(duì)該結(jié)果提出異議，則該決策對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有約束力。第四，尊重消費(fèi)者原則。FOS在對(duì)糾紛案件做出最終決策之后，如果消費(fèi)者不接受FOS的決定，則該決策對(duì)發(fā)生糾紛的雙方都沒有約束力。

　　FOS費(fèi)用來源以基本會(huì)費(fèi)為主

　　FOS的收費(fèi)包括三個(gè)方面：基本費(fèi)用、使用費(fèi)用和案件費(fèi)用?；举M(fèi)用即為FOS所有會(huì)員都應(yīng)繳納的會(huì)費(fèi)，根據(jù)其業(yè)務(wù)規(guī)模的大小，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在每年275澳元至11000澳元之間，規(guī)模越大的金融機(jī)構(gòu)需繳納的會(huì)費(fèi)就越多。使用費(fèi)用采取一年結(jié)算一次的方式，對(duì)于在FOS有糾紛的會(huì)員，基于計(jì)費(fèi)日之前12個(gè)月內(nèi)發(fā)生糾紛的數(shù)量和復(fù)雜程度來收取使用費(fèi)，調(diào)解次數(shù)越多越復(fù)雜，則該會(huì)員所需繳納的使用費(fèi)越多，該費(fèi)用的收費(fèi)目的在于減少會(huì)員機(jī)構(gòu)對(duì)FOS的使用。案件費(fèi)用是對(duì)每個(gè)糾紛案件的收費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)基于糾紛在哪個(gè)階段得到解決以及糾紛的復(fù)雜程度，糾紛處理的各個(gè)流程都需收取案件費(fèi)用，其目的在于鼓勵(lì)會(huì)員機(jī)構(gòu)盡快盡早解決糾紛。

　　以上三個(gè)方面的收費(fèi)對(duì)象均為FOS的會(huì)員機(jī)構(gòu)，收取的費(fèi)用用于FOS的日常運(yùn)作，對(duì)消費(fèi)者并不收取任何費(fèi)用，但是在處理糾紛的過程中，如果消費(fèi)者想聘用律師或者其他法律方面的專業(yè)人士，所產(chǎn)生的費(fèi)用需要自行承擔(dān)。

　　FOS流程改進(jìn)創(chuàng)新

　　進(jìn)一步分類精細(xì)化管理

　　FOS通過登記、受理、案件管理和得出決策結(jié)果這樣四個(gè)步驟的當(dāng)前處理流程雖然能夠解決糾紛案件，但是由于每個(gè)步驟的案件經(jīng)辦人均不相同，重新熟悉案件的時(shí)間成本很高，影響了案件的處理效率。FOS本著不斷創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)的精神，打破原有的糾紛處理程序，不因循守舊，積極進(jìn)行探索，得出了一套更為快速簡單高效的糾紛解決流程。對(duì)于消費(fèi)者提出的糾紛申請(qǐng)，在原有的登記和提交流程之后，對(duì)糾紛案件進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)復(fù)雜程度和金額大小分為快速通道糾紛和一般糾紛，將一些簡單或金額較小（一般小于10000澳元）的糾紛納入快速通道進(jìn)行處理，由專家在流程早期介入?yún)⑴c，減少糾紛解決流程的接口。一般和復(fù)雜糾紛案件可以通過協(xié)商和調(diào)解的程序解決，協(xié)議無法解決的糾紛將直接進(jìn)入決策流程。FOS的流程改進(jìn)由垂直化向扁平化發(fā)展，大大提升了糾紛案件的處理效率，截至2014年12月31日，已有644起糾紛案件進(jìn)入快速通道流程，得到了高效的處理。

　　對(duì)我國的啟示

　　第一，設(shè)立獨(dú)立的第三方非訴訟糾紛解決機(jī)構(gòu)，通過立法的形式賦予其裁決效力。由于我國目前采取分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的模式，一行三會(huì)均設(shè)立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，協(xié)調(diào)進(jìn)行金融消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)工作，但存在業(yè)務(wù)無法界定、管轄范圍模糊的問題。借鑒澳大利亞在此方面的經(jīng)驗(yàn)，可以結(jié)合我國實(shí)際情況，逐步設(shè)立具有獨(dú)立地位的第三方金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，并且制定相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)范其職責(zé)權(quán)限和強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

　　第二，第三方金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)需秉承保護(hù)消費(fèi)者的原則。FOS處理糾紛與我國現(xiàn)有情況一個(gè)很大不同就是除調(diào)解職責(zé)之外，還有就糾紛做出決定的權(quán)力。同時(shí)規(guī)定，如果消費(fèi)者接受決定，則金融機(jī)構(gòu)必須遵守；如果消費(fèi)者不接受，則對(duì)雙方都無約束力。筆者曾就此原則咨詢相關(guān)人士，這個(gè)規(guī)定傾向消費(fèi)者，金融機(jī)構(gòu)如何看待，是否愿意接受？世界銀行官員認(rèn)為，由于信息不對(duì)稱等原因，金融消費(fèi)者在糾紛案件中通常處于弱勢地位，而金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的投訴機(jī)制通常由于自身限制很難做出有利于消費(fèi)者的決定，金融消費(fèi)者的權(quán)益很難得到切實(shí)保護(hù)，金融機(jī)構(gòu)作為特殊經(jīng)營行業(yè)，需要做出適當(dāng)?shù)淖尣?。同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)一般具有較高的透明度，會(huì)堅(jiān)持中立、公正的原則做出決定。因此第三方非訴調(diào)解機(jī)制不可或缺。

　　第三，監(jiān)管當(dāng)局支持第三方金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作。根據(jù)介紹，澳大利亞監(jiān)管規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要想獲得牌照或準(zhǔn)入，必須加入第三方非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)前提。其次，根據(jù)Philip先生介紹，監(jiān)管當(dāng)局一般情況下比較支持FOS獨(dú)立開展工作，即使有金融機(jī)構(gòu)就糾紛的解決向監(jiān)管當(dāng)局反映，監(jiān)管當(dāng)局一般也不具體干涉FOS的處理，而一般在決定程序方面調(diào)查是否依法合規(guī)。

　　第四，機(jī)構(gòu)費(fèi)用來源體現(xiàn)了減少糾紛和鼓勵(lì)解決糾紛原則。為充分保證第三方金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的公益性和公正性，其收費(fèi)模式為對(duì)會(huì)員單位收費(fèi)和對(duì)消費(fèi)者免費(fèi)相結(jié)合。該機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)為對(duì)會(huì)員單位收取的費(fèi)用，包括基本會(huì)費(fèi)和附加費(fèi)用兩大類。對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)的會(huì)員單位按照規(guī)模大小收取金額不同的年費(fèi)，同時(shí)結(jié)合會(huì)員單位發(fā)生糾紛的數(shù)量和糾紛處理流程的復(fù)雜程度收取附加費(fèi)用，以此激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提升糾紛處理效率。

　　第五，加大公開信息披露，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。FOS獨(dú)立自主決策，不受任何其他部門干預(yù)，F(xiàn)OS還有權(quán)在管轄權(quán)限范圍內(nèi)就糾紛做出決定。同時(shí)監(jiān)管當(dāng)局規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)要想獲得牌照必須加入其批準(zhǔn)的外部糾紛解決機(jī)構(gòu)。這說明，F(xiàn)OS有相當(dāng)程度的決策權(quán)和影響力。這對(duì)于糾紛的快速有效解決提供了良好的制度保障。另一方面，為防止第三方機(jī)構(gòu)不濫用權(quán)力，應(yīng)加強(qiáng)公開信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。（中國人民銀行沈陽分行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)處處長 柳鴻生）