盤活財政存量資金，是在2013年年中國務院常務會議上首次提出來的。到目前為止，財政存量資金持續(xù)上升的勢頭已被抑制。2015年4月1日，李克強總理召開國務院常務會議，將盤活統(tǒng)籌沉淀的存量財政資金的重要性提升到一個新的高度。這有其特殊的背景，也反映出這項工作有其特殊的困難。

　　盤活財政存量資金是今年積極財政政策的主要看點

　　財政收支需經(jīng)過預算程序安排。預算制度有所謂年度性原則，即當年預算安排的財政支出項目，應在當年實施，把錢花掉。所謂財政存量資金，通俗地說就是在歷年預算中已安排的財政支出，但未在當年實際花掉，不斷積累下來的財政資金。形式上，財政存量資金主要體現(xiàn)為年末國庫在央行的存款，以及其他財政專戶或部門賬戶里的存款。在實際執(zhí)行中，完全遵循年度性原則自是困難，因此財政存量資金問題在所有國家都會或多或少存在，中國的特殊性在于規(guī)模特別大。

　　盤活財政存量資金的重要性，首先是可優(yōu)化財政管理、提高財政資金使用效益，但更重要的是對宏觀經(jīng)濟的影響上。我們都知道，中國財政政策有所謂積極和穩(wěn)健之分，在財政收支上的對應就是支大于收還是收支平衡。財政支出形成總需求，財政收入減少其他經(jīng)濟主體可支配收入，因此會壓縮總需求。在不考慮財政存量資金的情況下，預算安排的財政赤字就是支大于收部分，意味著政府借錢擴充總需求。財政赤字占GDP的比例即赤字率，體現(xiàn)了積極財政政策的力度。

　　在中國過去積極財政政策的實踐中，長期發(fā)生一邊預算安排財政赤字，一邊年末財政國庫存款大幅攀升的現(xiàn)象。這意味著年初安排的財政赤字資金，在當年并沒有完全花出去形成總需求。積極財政政策的力度被財政存量資金對沖了。

　　盤活財政存量資金，就是要求將過去已安排但未發(fā)生實際支出的存量資金，真正花掉，或重新安排支出。可以看出，盤活財政存量資金在宏觀經(jīng)濟上與財政赤字的效果是一樣的，都是額外的財政資金進入實體經(jīng)濟，起到擴張總需求的效果。

　　盤活財政存量資金，可以成為積極財政政策的重要手段。差別在于，增加財政赤字同時要增加政府債務，盤活財政存量資金是減少政府資產(chǎn)。由于財政存量資金主要存放于央行的國庫中，當其形成實際支出時相當于從央行放出基礎貨幣，如不安排相應的對沖，也是貨幣供給的擴張。

　　2014年底的中央經(jīng)濟工作會議已提出，積極財政政策應更有力度。今年政府工作報告中提到，2015年赤字率由上一年度的2.1%提到2.3%，意味著積極財政政策的力度有所增加。但要注意，2014年及之前預算報告中的赤字率，僅包含中央財政赤字以及新增地方政府債券，地方政府所借的其他類型債務并不包含在赤字率統(tǒng)計范圍內(nèi)。

　　按照新《預算法》規(guī)定，自2015年開始，地方政府只能通過地方政府債的形式舉借債務。也就是說，今年的赤字率包含了中央財政赤字和所有地方債增量，與以前年度的赤字率并不能直接比較。按照筆者基于兩次政府債務審計報告的推算，如將地方政府承擔償還責任的新增地方債計算在內(nèi)，2009年的全國赤字率實際上超過了8%，2012和2013年也超過了4%。因此，2015年的2.3%赤字率，較往年相比是力度減弱了。

　　簡單比較可發(fā)現(xiàn)，單純從財政赤字率來觀察，并不能得出2015年積極財政政策更有力度的結(jié)論。依筆者的理解，2015年積極財政政策更有力度的主要看點，將是盤活財政存量資金。樓繼偉部長在兩會期間答記者問時已顯露這一跡象。他提到，全國財政支出超過預期財政收入的數(shù)字，即財政收支缺口占GDP的比重達2.7%，高于赤字率2.3%。彌補這一超額的，除預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、不再安排地方債還本支出外，還有1124億元歷年中央結(jié)轉(zhuǎn)資金。

　　將上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金列入今年支出安排，這是2015年的新做法，意味著盤活財政存量資金作為積極財政政策重要手段，已成為正式的預算制度安排。需要指出的是，這1124億元僅是中央部門資金，而我國財政存量資金的大頭是在地方。2015年依靠盤活財政存量資金為積極財政政策加力增效，還有很大潛力可挖。2.7%的積極財政政策力度，并不是終點。這也是今年以來國務院以及財政部門強力推進盤活財政存量資金工作的深層次背景。

　　財政存量資金的規(guī)模及產(chǎn)生原因

　　2015年盤活財政存量資金的潛力有多大？主要看可以盤活的存量資金規(guī)模有多大。衡量財政存量資金規(guī)模的主要指標，是以國庫存款為主體的財政存款。從表1可見，2010—2014年年末，國庫存款資金分別為24280億、22730億、20750億、28610億、31280億。包含國庫存款在內(nèi)的財政存款有相似走勢。如觀察非財政存款的機關團體存款，其增長走勢更為驚人，從2010年末的6.6萬億，已上升到2014年末的18.7萬億。財政存款和機關團體存款合計的公共機構(gòu)存款總量，已從2010年末的9.2萬億上升到2014年末的22.2萬億，翻了一番以上。

　　出現(xiàn)如此大規(guī)模的財政存量資金有很多原因。定性分析大概有幾點：一是正常的制度安排，如中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較??；二是財政收入中?？顚Ｓ妙愘Y金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下來；三是每年預算安排的資金，但當年無法使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。這里有很多制度上管理上的原因，如教育、農(nóng)業(yè)、科技等領域?qū)χС霰戎赜幸?，但實際上當年用不了，錢多了；如轉(zhuǎn)移支付資金撥付時間不及時，當年也無法安排；還有編預算時都想著多要，等用的時候發(fā)現(xiàn)限制很多，就只能閑置下去了。

　　例如審計發(fā)現(xiàn)，為滿足科技經(jīng)費增幅應高于財政經(jīng)常性收入增幅的規(guī)定，中央財政將當年無具體使用項目的科學技術支出按權責發(fā)生制結(jié)轉(zhuǎn)，至2013年底累計結(jié)轉(zhuǎn)384.12億元，其中217.24億元已結(jié)轉(zhuǎn)5年以上。這種情況在地方上更為嚴重。

　　總體上，大規(guī)模財政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預算制度中專項支出、?？顚Ｓ弥С?、采取掛鉤機制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預算編制的準確性、科學性不夠，預算執(zhí)行約束力不強等管理上的原因。

　　可以看出，財政存量資金的主體是年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。所謂結(jié)轉(zhuǎn)資金，是指當年安排支出的項目未完成，因此要結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)完成。所謂結(jié)余資金，是指當年安排支出的項目已完成，安排資金超過實際需要的部分?？梢员P活、加大支出力度的部分也主要是年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，特別是地方。

　　表2（見下頁）列出了已公布2014年數(shù)據(jù)的13個省份一般公共預算年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的情況。從表2可見，13個省份年末結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金總量，2000年為506.3億，2005年為1190.1億，2010年上升到3557.9億，2012年進一步上升到4551.7億，2013年略有下降，但2014年反而有所上升到4102.2億。分地區(qū)看，新疆、云南增加較多，河南、遼寧下降較多，其他省份在2012—2014年間變化不大。

　　表2列舉的僅是部分地區(qū)一般公共預算的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。按比例推算，全國各省份此類資金總額將達到1萬億以上。除此之外，還有政府性基金、財政專戶中的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。簡單估算，如能有效盤活各類地方存量資金，將有望為2015年財政支出提供額外5000億~10000億的資金支持。實現(xiàn)這一目標，將使2015年積極財政政策的力度大大增加。

　　盤活財政存量資金的政策思路

　　盤活存量資金的基本思路，從方向上看，一是要抑制新增存量資金，二是要將歷年累積下來的存量資金安排使用。后者從路徑上說，一是改變存量資金的歸屬權，收回重新統(tǒng)籌安排使用。這需要打破一些既有的制度安排。二是不改變存量資金使用權的歸屬，而是督促其加快支出進度。

　　最近幾年，國務院和財政部門已出臺多項政策。2014年年末出臺的國辦發(fā)〔2014〕70號文，首次將盤活財政存量資金工作從財政層面提升到政府層面，是近幾年政策探索的主要成果。具體包括：一是將2012年及以前年度各級一般公共預算、部門預算、專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，轉(zhuǎn)為結(jié)余資金收回統(tǒng)籌使用。對政府性基金項目結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用。二是全面清理財政專戶，防止資金大量沉淀。嚴禁違規(guī)虛列支出，嚴控權責發(fā)生制核算范圍和規(guī)模。加強收入繳庫管理。三是對預算周轉(zhuǎn)金和預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模占比設定上限。在水利投資運營、義務教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領域開展三年滾動預算試點，確保資金和項目對接。

　　2015年年初，財政部對中央和地方盤活財政存量資金工作分別出臺落實文件，明確相關標準，布置相關工作。各地方也已積極行動起來。今年3月，財政部各地專員辦還組織了專項檢查，督促地方加大工作力度。

　　4月1日，國務院常務會議進一步要求，要抓緊出臺方案，完善相關規(guī)定，對統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金建立任務清單和時間表，對工作不力的嚴肅追責。統(tǒng)籌使用的財政資金重點向中西部傾斜，帶動有效投資，增加農(nóng)村貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務供給。同時，對存量資金較多的部門適當調(diào)減來年預算總額，清理整合政府性基金、國有資本經(jīng)營收益和各部門專項資金，對專項用途資金實行清單制管理。

　　這次會議一是進一步要求加大力度，建立存量資金與預算安排掛鉤機制；二是要求建立制度，解決已收回存量資金如何統(tǒng)籌安排的問題。

　　落實國務院的要求，是實現(xiàn)盤活財政存量資金、為積極財政政策加力增效目標的根本保證。但從過去兩年的經(jīng)驗來看，盤活財政存量資金工作面臨的挑戰(zhàn)也頗為巨大：決策靈活性與財政管理規(guī)范性之間的體制沖突；國辦發(fā)〔2014〕70號文與現(xiàn)有相關法律法規(guī)的不配套；部門、單位利益的干擾。

　　有效應對這些挑戰(zhàn)，進一步加大盤活財政存量資金的工作力度，將是2015年積極財政政策的重要著力點。（中國社科院財經(jīng)院財政審計研究室主任 汪德華）