推進(jìn) 徐駿作(新華社發(fā))

　　中國(guó)進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)密集期

　　頂層設(shè)計(jì)，一個(gè)近年來(lái)頻頻被應(yīng)用于政治領(lǐng)域的工程學(xué)術(shù)語(yǔ)。在中國(guó)的改革史中，頂層設(shè)計(jì)是重要的改革邏輯——由中央從全局的角度，系統(tǒng)地對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)配資源，高效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

　　從“全面深化改革的開(kāi)局之年”的2014，到“全面深化改革的關(guān)鍵之年”，也是“全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年”的2015，這兩年，中央一直“蹄疾而步穩(wěn)”地推進(jìn)改革。其中最大的特色就是，無(wú)論政治局會(huì)議、深改組會(huì)議形成的方案，還是以中辦、國(guó)辦名義聯(lián)合下發(fā)的文件，都體現(xiàn)出濃重的“頂層設(shè)計(jì)意味”。

　　為何如此？這種現(xiàn)象，透露出中國(guó)改革的何種趨勢(shì)和走向？

　　著眼全局與具體領(lǐng)域：

　　兩年來(lái)的頂層設(shè)計(jì)

　　6月5日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第13次會(huì)議上，《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》、《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》等5份文件被審議通過(guò)。

　　6月3日，中辦下發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》。按照這一最新的制度設(shè)計(jì)，今后的事業(yè)單位要進(jìn)一步實(shí)行企業(yè)化管理改革，領(lǐng)導(dǎo)人員可以委托諸如獵頭公司在內(nèi)的第三方進(jìn)行，必要的時(shí)候還可以“全球選拔”，進(jìn)一步凸顯專業(yè)性、職業(yè)化的發(fā)展方向。

　　5月29日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，要求在各級(jí)單位和組織中設(shè)立黨組，進(jìn)一步發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用。這是有著90多年歷史的中國(guó)共產(chǎn)黨史上首個(gè)專門(mén)黨組工作的制度性條例。

　　短短一周時(shí)間，以中央名義討論和通過(guò)的制度設(shè)計(jì)就達(dá)到如此的密集頻率。

　　這也是十八大以來(lái)兩年多時(shí)間的一個(gè)縮影——據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中央深改組成立以來(lái)的18個(gè)月間，召開(kāi)的13次會(huì)議中，已經(jīng)審議通過(guò)60份文件；而在2015年以來(lái)召開(kāi)的5次中央政治局會(huì)議中，則有4份綱要、條例、意見(jiàn)式的頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)。

　　而最能體現(xiàn)“頂層設(shè)計(jì)”的全局性、系統(tǒng)性意味的，莫過(guò)于十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)所繪制的全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的宏偉藍(lán)圖。中央政治局會(huì)議、中央深改組會(huì)議、中辦國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)的文件，都可以視作是對(duì)這兩次會(huì)議頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖的具體落實(shí)和拓展。

　　比如，高頻的制度設(shè)計(jì)，涵蓋的領(lǐng)域非常廣闊：在國(guó)家安全層面，有首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有國(guó)企改革、財(cái)稅制度改革、農(nóng)村土地制度、自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)等；在社會(huì)領(lǐng)域，戶籍制度改革、養(yǎng)老金并軌、事業(yè)單位改革、高考招生制度改革、媒體融合發(fā)展等都有涉及；在政治領(lǐng)域，則有司法體制改革、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、黨的統(tǒng)戰(zhàn)工作條例、紀(jì)檢干部派駐和選拔辦法、協(xié)商民主發(fā)展等等。

　　在頻密而豐富的制度設(shè)計(jì)中，既有諸如司法、財(cái)稅、戶籍制度等牽一發(fā)而動(dòng)全身的具有全局意義的體系改革，也有諸如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》這樣針對(duì)某一個(gè)地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的意見(jiàn)；媒體融合發(fā)展、足球改革等具體而細(xì)微的領(lǐng)域，也被上升至國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)劃。

　　在中國(guó)的改革史中，頂層設(shè)計(jì)的邏輯，和試點(diǎn)的邏輯一直并行不悖，因?yàn)榛鶎拥慕?jīng)驗(yàn)，總能體現(xiàn)最鮮活的改革實(shí)際。但進(jìn)入改革深水區(qū)，中央的頂層設(shè)計(jì)也開(kāi)始將試點(diǎn)邏輯涵括在內(nèi)——司法改革、自貿(mào)區(qū)、地方債、農(nóng)村土地改革，中央都設(shè)計(jì)了相應(yīng)的試點(diǎn)。

　　“從中國(guó)的改革史看，不斷出現(xiàn)著中央頂層設(shè)計(jì)與基層自主創(chuàng)新的結(jié)合。地方自主的試驗(yàn)，會(huì)為中國(guó)改革帶來(lái)不同的范本和經(jīng)驗(yàn)；而由中央選擇試點(diǎn)進(jìn)行改革，則包含了對(duì)整體改革戰(zhàn)略的思考和設(shè)計(jì)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授強(qiáng)世功告訴本報(bào)。

　　查漏補(bǔ)缺與啃硬骨頭：

　　破解改革真命題

　　為什么要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)？一個(gè)例子或許可以說(shuō)明問(wèn)題。

　　6月5日，在國(guó)務(wù)院例行吹風(fēng)會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委副主任林念修表示，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)審議通過(guò)了《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》，將于近日印發(fā)，助力大眾創(chuàng)業(yè)。

　　林念修介紹說(shuō)，2014年，中國(guó)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生的企業(yè)數(shù)量創(chuàng)歷史新高，達(dá)到365萬(wàn)個(gè)，相當(dāng)于平均每天成立1萬(wàn)個(gè)公司。但在大量鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的措施背后，依然存在著很多問(wèn)題。在國(guó)家發(fā)改委看來(lái)，由各部門(mén)、各省區(qū)市自主出臺(tái)的支持性政策，交叉重復(fù)多，缺乏頂層設(shè)計(jì)，有的政策可操作性、落地性較差，改革性舉措少；一些政策執(zhí)行程序繁雜，傳導(dǎo)時(shí)間較長(zhǎng)；部門(mén)之間、部門(mén)與地方之間出臺(tái)的政策缺乏有效銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

　　在這樣的背景下，這份制度性文件應(yīng)運(yùn)而生，主要聚焦于創(chuàng)業(yè)中容易產(chǎn)生困難的融資等問(wèn)題。

　　換句話說(shuō)，這樣的制度設(shè)計(jì)，來(lái)自于實(shí)際的操作困難。地方和部門(mén)解決不了的困難，就需要中央層面統(tǒng)籌規(guī)劃。類似的作用，也體現(xiàn)在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》上。

　　也有的頂層設(shè)計(jì)是出于“查漏補(bǔ)缺”的需要，填補(bǔ)的是長(zhǎng)期以來(lái)的改革空白。

　　例如，新出臺(tái)的《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，就是第一個(gè)專門(mén)規(guī)范和加強(qiáng)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理的黨內(nèi)法規(guī)，此前此處的制度規(guī)定一直欠缺。

　　對(duì)于黨政機(jī)關(guān)如何選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2014)，也有《公務(wù)員法》規(guī)定和保障體制內(nèi)的工作人員；對(duì)于央企領(lǐng)導(dǎo)人員的培養(yǎng)和遴選，則有《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》；但事業(yè)單位作為一個(gè)介于政府和企業(yè)之間的社會(huì)服務(wù)組織，一直沒(méi)有獨(dú)立的條例規(guī)定其領(lǐng)導(dǎo)人的組織事項(xiàng)，而只得依照《公務(wù)員法》施以管理，這一制度上的“真空”地帶亟須填補(bǔ)。新的規(guī)定，也使事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人的管理有獨(dú)立規(guī)定可依，更有針對(duì)性和可操作性，有助于推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展。

　　又比如，在黨建工作中，作為中國(guó)革命“三大法寶”之一的統(tǒng)戰(zhàn)工作，90多年來(lái)卻一直沒(méi)有明確的條例規(guī)定和規(guī)范。今年4月，首個(gè)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》出臺(tái)，使得處理黨的“內(nèi)與外”關(guān)系層面上有了明確可依的規(guī)章制度。在條例中，我們可以發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線的對(duì)象在新時(shí)期發(fā)生了變化，“私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術(shù)人員”“中介組織從業(yè)人員”“自由職業(yè)人員”被合并為“新的社會(huì)階層人士”，新增“新媒體從業(yè)人員”及今后可能出現(xiàn)的新群體。這使得更多的社會(huì)黨外人士團(tuán)結(jié)在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

　　更多的制度設(shè)計(jì)，則來(lái)自于“啃硬骨頭”的需要。司法、戶籍、財(cái)稅、國(guó)企改革等，每一項(xiàng)牽動(dòng)多方利益的改革，都需要中央層面審慎研究，不僅推動(dòng)改革落實(shí)，更要推動(dòng)改革有序、長(zhǎng)遠(yuǎn)地進(jìn)行。在改革的攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，“摸著石頭過(guò)河”的改革方式已不能完全滿足社會(huì)發(fā)展形勢(shì)所需。具備全局性、協(xié)調(diào)性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性等特點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)改革方式，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期，越發(fā)彰顯其重大意義。

　　治理現(xiàn)代化與依法治國(guó)：

　　改革邏輯與走向

　　“從理論上看，三中全會(huì)和四中全會(huì)的決議、‘四個(gè)全面’的理論指導(dǎo)，給頂層設(shè)計(jì)設(shè)立了理論框架。而針對(duì)當(dāng)前的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，民眾要求公平正義、要求在改革發(fā)展中得到‘獲得感’的呼聲也很高。在經(jīng)歷30多年的改革開(kāi)放后，我們黨越來(lái)越主動(dòng)而明晰地把握著改革的方向、節(jié)奏和力度——這就是為什么現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)的意味越來(lái)越濃的原因?！痹诮邮鼙緢?bào)采訪時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院竹立家說(shuō)。

　　換句話說(shuō)，密集的頂層設(shè)計(jì)，正是落實(shí)“四個(gè)全面”要求的體現(xiàn)。

　　例如，為了落實(shí)全面深化改革的要求，面對(duì)京津冀地區(qū)巨大的人口規(guī)模，日漸擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和首都愈發(fā)凸顯的“城市病”，政治局會(huì)議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，協(xié)調(diào)三地發(fā)展、激活城市活力、推進(jìn)共同繁榮；面對(duì)霧霾的頻繁籠罩、能源的不斷消耗，首個(gè)關(guān)于生態(tài)的文件《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)，全局性協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理。

　　為了落實(shí)依法治國(guó)的需要，司法體制改革則稱為中央深改組的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域——在13次中央深改組的會(huì)議中，9次提到司法改革，不僅將上海設(shè)立為司法體制改革試點(diǎn)，確立了巡回法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等新機(jī)構(gòu)新制度，更是從司法人財(cái)物分離管理、司法人員分類等領(lǐng)域入手，使司法從根本上“去行政化”，更加具有獨(dú)立性和專業(yè)性。

　　在從嚴(yán)治黨的領(lǐng)域，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》加強(qiáng)黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用，新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》注重以德為先、基層導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)上崗、破格提拔；而十八大以來(lái)一直為外界聚焦的黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)，則也注重“治本”——不僅有一系列約束領(lǐng)導(dǎo)干部衣食住行的條例規(guī)章，更有選拔、考察和任命紀(jì)檢干部的制度設(shè)計(jì)，《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》也成為中央政治局審議的議題。

　　在竹立家看來(lái)，十八大后的兩年多時(shí)間里，中央的頂層設(shè)計(jì)有三個(gè)特點(diǎn)。

　　“一是全面性，過(guò)去我們的改革重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)上，而現(xiàn)在則體現(xiàn)在各個(gè)方面，無(wú)論是教育還是司法、養(yǎng)老還是戶籍，更注重社會(huì)的全面發(fā)展，也更關(guān)心群眾呼聲強(qiáng)烈的問(wèn)題領(lǐng)域；二是制度特征明顯，過(guò)去理念性的比較多，很多體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)講話、指導(dǎo)等內(nèi)容里，現(xiàn)在則落實(shí)在制度性的條文中，形成剛性制度約束；三是制度的聯(lián)動(dòng)性——過(guò)去的改革措施更多是針對(duì)某一個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改革，而頂層設(shè)計(jì)則要求各項(xiàng)改革之間相互協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)，一個(gè)方面的改革能同其他方面的改革相互補(bǔ)充、相互映照。比如事業(yè)單位的改革、政府自身的改革、國(guó)企改革，都與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展相協(xié)調(diào)?！敝窳⒓艺f(shuō)。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東則對(duì)本報(bào)表示，頂層設(shè)計(jì)越來(lái)越多、越來(lái)越頻繁和精細(xì)的現(xiàn)狀，本身就說(shuō)明了治理體系和治理能力正在走向現(xiàn)代化，方法和手段也越來(lái)越現(xiàn)代化。而貫穿其中的一條主線，則是依法治國(guó)——任何的改革措施，都要于法有據(jù)、有法可依，并以制度性的方式予以固化，保證其發(fā)展方向和邏輯。(申孟哲 王 斐 制圖：潘旭濤)